問責，是指對各級領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中不作為、亂作為和效率低下等不履行或不正確履行職責，造成不良影響和后果的情形進行責任追究的活動。有些紀檢監(jiān)察機關(guān)特別是縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責的過程中，認為實行了問責就不能進行黨紀政紀處分，或者進行了黨紀政紀處分就不能實行問責。這種觀點是錯誤的。實行問責不能代替黨紀政紀處分，黨紀政紀處分也不能代替問責，實行問責后，是否追究黨紀政紀責任，應(yīng)根據(jù)黨紀政紀處分的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。現(xiàn)就結(jié)合南澗縣問責的實際，對問責與黨紀政紀處分不能相互代替作粗淺的分析。
南澗縣問責的基本情況
（一）2007年11月—2011年2月問責的基本情況
2007年11月，中共南澗縣委、南澗縣人民政府印發(fā)了《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法（試行）》（南發(fā)〔2007〕29號）。
《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法（試行）》第二條對領(lǐng)導(dǎo)干部問責進行了定位：“領(lǐng)導(dǎo)干部問責是指縣委、縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級部門的科級領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不正確履行職責造成失誤或不良社會影響的行為，依照本辦法對其追究責任的活動。”該問責辦法第二十條還對問責與黨紀政紀處分的關(guān)系作了明確的規(guī)定，“受到黨內(nèi)警告、嚴重警告或行政警告、記過、記大過、降級處分的領(lǐng)導(dǎo)干部，仍可按照本辦法第六條規(guī)定的方式（第六條規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)干部問責采取的方式為誡勉談話、責令作出書面檢查或公開道歉、通報批評、調(diào)整工作崗位、免職或責令辭職。）追究其責任。”由此可見，進行黨紀政紀處分后，依然可以按照有關(guān)規(guī)定實行問責。也就是說，黨紀政紀處分不能代替問責，問責與黨紀政紀處分一樣，都是一種對領(lǐng)導(dǎo)干部進行責任追究的方式和手段。
2007年11月至2011年2月，南澗縣對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責執(zhí)行的依據(jù)是《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法（試行）》，該問責辦法第五條規(guī)定了29種應(yīng)當對領(lǐng)導(dǎo)干部問責的情形。這期間南澗縣共問責領(lǐng)導(dǎo)干部23人。其中科級領(lǐng)導(dǎo)干部6人，一般干部17人。
2011年2月—2014年6月問責的基本情況
2011年2月，中共大理州委、大理州人民政府根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》和《云南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法（試行）》的規(guī)定，印發(fā)了《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》（大發(fā)〔2011〕12號）。2011年3月，大理州紀委辦公室印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部問責工作程序的通知》（大紀辦通〔2011〕2號），通知對問責的相關(guān)工作作了規(guī)范要求。
從2011年2月至今，南澗縣對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責執(zhí)行的依據(jù)是《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》。
關(guān)于實行問責與黨紀政紀處分以及刑事處罰的關(guān)系，《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》第五條作了明確規(guī)定，即：“領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。”由此可見，問責與黨紀政紀處分以及刑事處罰并不矛盾，問責后，同時需要追究紀律責任的，依然可以按照有關(guān)規(guī)定給予黨紀政紀處分，嚴重的還要按照有關(guān)法律法規(guī)來進行處理。不是說所有問題通過問責就全部都解決了，制定問責辦法的目的是在于如何規(guī)范采取黨紀政紀處分以及刑事處罰以外的其他責任追究方式對領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責。
《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》規(guī)定了10種46條應(yīng)當對領(lǐng)導(dǎo)干部問責的情形，從2011年2月至2014年6月，南澗縣共問責領(lǐng)導(dǎo)干部37人。其中，科級領(lǐng)導(dǎo)干部13人，一般干部24人。
妥善處理實行問責與黨紀政紀處分的關(guān)系
從《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法（試行）》第二十條和《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》第五條可以看出，要妥善處理好實行問責與黨紀政紀處分的關(guān)系。一方面，實行問責不能代替黨紀政紀處分，黨紀政紀處分也不能代替問責，問責后仍可依照有關(guān)規(guī)定給予被問責者黨紀政紀處分；另一方面，問責可以單獨執(zhí)行也可以和黨紀政紀處分共同執(zhí)行，并不是對實行問責的都要給予黨紀政紀處分。在實行問責后，是否追究黨紀政紀責任，應(yīng)當根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定執(zhí)行。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中華人民共和國刑法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)對黨紀政紀處分和刑事處罰已經(jīng)作出了明確規(guī)定。
正確區(qū)分問責和黨紀政紀處分
問責和黨政紀處分有其相似的地方，但二者并不是一個概念，要正確區(qū)分問責和黨紀政紀處分。
（一）問責和黨紀政紀處分的決定機關(guān)不同。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責，問責決定機關(guān)是各級黨委、政府；對一般干部職工進行問責，問責決定機關(guān)是該干部職工所在的單位或主管部門。而給予黨紀政紀處分的決定機關(guān)一般是紀檢監(jiān)察機關(guān)。
（二）問責和黨紀政紀處分的對象范圍不同。問責的對象范圍主要是指負有領(lǐng)導(dǎo)和決策責任的領(lǐng)導(dǎo)干部。而紀檢監(jiān)察機關(guān)需給予黨紀政紀處分的對象范圍則廣得多，黨紀處分的對象范圍是所有的黨員；政紀處分的對象范圍是從事公務(wù)的人員。
（三）問責和黨紀政紀處分的形式不同。《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》對受到問責的領(lǐng)導(dǎo)干部，視問責情形的情節(jié)、損害和影響單獨適用或合并適用7種問責方式：即責令作出書面檢查、通報批評、責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。而違反黨紀政紀相關(guān)紀律的要給予的處分形式有黨紀處分和政紀處分。黨紀處分有：黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；政紀處分有：警告、記過、記大過、階級、撤職、開除。
（四）問責和黨紀政紀處分的啟動程序不同。問責的程序是：紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織人事部門按照權(quán)限和程序進行調(diào)查后，對需要實行問責的，按照干部管理權(quán)限向問責決定機關(guān)提出問責建議。問責決定機關(guān)作出問責決定后，由組織人事部門辦理相關(guān)事宜，或者由問責決定機關(guān)責成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。而黨紀政紀處分則是紀檢監(jiān)察機關(guān)按照特有的程序完成。
問責與黨紀政紀處分相互代替存在的原因分析
在實踐中，問責與黨紀政紀處分相互代替的現(xiàn)象時有發(fā)生，現(xiàn)結(jié)合本人工作實際，對存在的原因作簡單的分析。（一）認識上的誤區(qū)。問責與黨紀政紀處分有其相似的地方，《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》中規(guī)定的需要進行問責的10種情形和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中失職、瀆職章節(jié)的很多條款內(nèi)容類似。如《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》第六條第二款“不貫徹執(zhí)行黨的方針、政策和上級機關(guān)的決定、命令、導(dǎo)致政令不暢的”和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百二十八條第一款“不傳達貫徹、不檢查督促落實黨和國家的方針政策，或者作出違背黨和國家方針政策的錯誤決定的”內(nèi)容類似；《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》第八條第二款“管轄范圍內(nèi)發(fā)生濫用職權(quán)、徇私舞弊、失職瀆職等嚴重違法違紀行為，或?qū)乐剡`法違紀行為不管不問，甚至包庇、袒護、縱容的”和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百二十八條第三款“不制止、不查處本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)和本單位發(fā)生的嚴重違紀違法行為的”內(nèi)容類似；《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》第十二條第三款“瞞報、謊報、遲報公共突發(fā)事件、重大公共安全和生產(chǎn)安全責任事故，重大疫情或其他重要情況的”和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百三十一條第四款“對突發(fā)事件、重大事故和其他重要情況瞞報、謊報、緩報、漏報的”等內(nèi)容類似。《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法》對問責的情形還設(shè)定了一條兜底性條款，即“其他給黨和國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響的”。所以有些紀檢監(jiān)察機關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責的過程中，就走入了實行了問責就不能進行黨紀政紀處分，或者進行了黨紀政紀處分就不能實行問責的誤區(qū)。
（二）對問責的對象理解存在差異。問責的主要對象是負有領(lǐng)導(dǎo)和決策責任的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，而不是從事公務(wù)的所有人員。問責制是對負有決策領(lǐng)導(dǎo)責任的領(lǐng)導(dǎo)干部從政過程及公共權(quán)力使用過程的“不作為、慢作為、亂作為”的控制和監(jiān)督。目的是對那些可能“庸、懶、無德行、無政治責任品格”的領(lǐng)導(dǎo)干部適時監(jiān)控，促進和鼓勵他們“事前負責”，增強政治、道德和行政責任意識，增強正確行使“公共權(quán)力”意識。只有把公共權(quán)力攤在陽光下，公共政策的決策和執(zhí)行民主透明，一些持有“公權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)干部才不敢懈怠，才會心里裝著群眾，才會積極負責。否則，他們對自己的行為就要負政治責任、道德責任和行政責任。這就是“問責制”的實質(zhì)，要“權(quán)責一致”，領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔更大的政治、道德和行政責任。一般工作人員在執(zhí)行具體事務(wù)工作過程中違紀違法，應(yīng)該按照黨紀政紀處分條例和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。例如，某工作人員請假期滿無正當理由逾期不歸，造成不良影響的，有紀律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責無關(guān)，不能用問責來代替黨紀政紀處分。問責制屬于政治層面的制度設(shè)計，而不是法律層面的制度設(shè)計，那些負有決策及政治責任的領(lǐng)導(dǎo)干部是問責的主要對象，而不是從事公務(wù)的所有人員。如果隨意擴大問責的范圍，就有可能造成本應(yīng)給予黨紀政紀處分的被實行問責所代替。
（三）問責實施主體缺位。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責，按照干部管理權(quán)限進行。對因檢舉、控告、投訴、處理重大事故事件、查辦案件、審計、工作檢查、考核或者其他方式發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當問責的線索，由紀檢監(jiān)察機關(guān)按照權(quán)限和程序進行調(diào)查；對在干部監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部違反《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和干部選拔任用工作四項監(jiān)督制度等有關(guān)規(guī)定應(yīng)當問責的線索，由組織人事部門按照權(quán)限和程序進行調(diào)查。紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織人事部門調(diào)查后，對需要實行問責的向問責決定機關(guān)提出問責建議。問責決定機關(guān)作出問責決定后，由組織人事部門辦理相關(guān)事宜，或者由問責決定機關(guān)責成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。對給予停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職問責的領(lǐng)導(dǎo)干部，由紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門共同與被問責的領(lǐng)導(dǎo)干部談話，組織人事部門按照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，并將領(lǐng)導(dǎo)干部的有關(guān)問責材料歸入其個人檔案，且將執(zhí)行情況報告問責決定機關(guān)，回復(fù)問責建議機關(guān)。也就是說，紀檢監(jiān)察機關(guān)能夠單獨進行實施問責的方式只有責令作出書面檢查、通報批評和責令公開道歉三種方式。但在具體操作過程中，問責工作主要是由紀檢監(jiān)察機關(guān)實施，形成唱“獨角戲”的局面，導(dǎo)致問責實施主體定位不當或者缺位。而同是問責實施主體的組織人事部門缺位，就有可能造成對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責要么過于輕，要么只能用黨紀政紀處分來代替問責的情況。
對策思考
（一）健全制度體系。一是建立責任考評體系，堅持把責任考評與作風建設(shè)、效能建設(shè)、廉政建設(shè)、干部考核任用等工作結(jié)合起來，從德、能、勤、績、廉等方面全面、客觀、公正、科學(xué)地對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進行考評，切實做到分清是非、分清功過、分清責任。保證獎罰分明、責罰相符，使干部不敢懈怠。二是建立健全崗位責任制度，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責體系，細化、量化領(lǐng)導(dǎo)崗位職責，做到有權(quán)必有責，失責必追究，使干部不敢失責。三是加大對腐敗分子的查處力度，堅持老虎、蒼蠅一起打。“既堅決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題” 。做到在責任追究的對象上“抓大不放小”，在紀律處分的檔次上不避重就輕，在組織處理的方式上不輕描淡寫，充分發(fā)揮案件查辦的警戒作用，使干部不敢腐敗。
（二）規(guī)范問責行為。一是規(guī)范問責的主體及其權(quán)力。依法明確紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門和各級黨委政府及其工作部門黨委（黨組）在問責中的地位和權(quán)力，以解決誰來監(jiān)督、誰來問責的問題，確保領(lǐng)導(dǎo)干部問責到位、合法、有效。二是規(guī)范問責的客體及其職責。明確縱向、橫向部門之間以及部門內(nèi)部各崗位之間的關(guān)系，合理界定各自的職責權(quán)限，根據(jù)職責的不同以及違法或不當行政行為的具體情形，規(guī)定應(yīng)當承擔的責任種類和不同的責任追究方式。三是規(guī)范問責的事由和情形。采取定性和定量相結(jié)合的辦法，對什么事該問責，什么事可以免責，作出明確規(guī)定，盡可能做到既涵蓋全面、使之具有普遍的適用性，又體現(xiàn)一定的量化依據(jù)，使之具有較強的操作性。進而充分發(fā)揮問責的監(jiān)督、推動、警示作用。