國企領導特別是“一把手”違紀違法行為的頻頻發生，嚴重損害了企業乃至黨和政府的社會形象，也給國有企業發展帶來災難性后果。如何加強對國有企業領導人員特別是“一把手”權力運行的制約和監督，實現國有企業的健康穩步發展，已成為亟待解決的重要課題。
一、當前對國企“一把手”權力運行監督制約存在的問題
監督“一把手”是監督權力規范運行的工作重點，也是監督工作的“老大難”問題，監督“一把手”難是個普遍現象。領導干部自身原因、權力過度集中、監督主體缺失、企業運營機制、體制和管理上存在的缺陷、漏洞等都可能導致企業領導人員的腐敗。梳理當前對國企“一把手”權力運行制約監督存在的問題，主要有以下幾方面：
（一）權力過于集中，難以有效進行監督。當前國企的行政管理方式賦予“一把手”過多的決策權。各企業的領導結構都是“金字塔”型，“一把手”處于塔尖，居高臨下，權力集中，過多地強調“一把手”責任的同時也賦予“一把手”過多的個人決策權，“一把手”往往集人事權、財權、事權于一身，在“重大決策、重大項目安排、重要人事任免及大額資金使用”等重大事項上，容易形成“權力行使一把抓、決策拍板一言堂、財政花錢一支筆、選人用人一句話、走馬上任一把火、言論定調一個音”的狀態，不僅助長了“一把手”主觀上容易產生“個人說了算”、“家長制管理”的思想意識，又在客觀上使得集體領導、分工負責、相互協作的民主集中制流于形式，發揮不了應有的作用，絕對的權力極易產生腐敗。
（二）制度建設及執行力不夠。近年來，為加強對各級黨政領導班子特別是黨政“一把手”的監督，相繼出臺了一系列政策法規，國有企業也相應配套了一些制度規定，為監督工作提供了一定的依據和保證，但這些制度規定往往沒有很好貫徹落實。一是制度建設滯后于國企改革發展形勢的體制機制要求，對國企領導人員廉潔自律的自主意識依賴性過強，而建規立章完善管人、管事、管物的制度體系又過慢，往往是事后堵漏建制的多，事前預防的少。制度的不完善導致了企業領導班子成員之間的監督“難”。表現在企業同級黨組織想管卻“難管”，管多了擔心會影響黨政關系，黨組織的監督保證作用發揮無力；班子副職因受制于人而不敢理直氣壯地監督，有的班子成員之間不但監督無力，甚至同流合污；二是權力運用的監督制度剛性不夠，監督制約顯得疲軟。各種制度原則性的規范多，可操作性的細則少，規范黨員干部的多，針對“一把手”的少。對“一把手”的權限如何設置、權力運作程序如何規范等，沒有具體細則或規定得不夠嚴細，行使監督顯得軟弱蒼白。權力的正確運用往往依靠領導人員的人格和道德素質，一旦領導人員的人格和道德產生異變，就極容易造成權力的濫用；三是制度執行缺少有力的保障措施。現行的監督制度，一般性要求多，“不準”和“禁止”多，而對違反規定采取具體的處理措施不夠有力，缺少剛性規定。如關于貫徹執行民主集中制原則的規定，只提出了“一把手”不能獨斷專行，搞個人說了算的一般要求，但對違反民主集中制造成決策失誤和損失如何處理，卻沒有具體規定。制度不能貫徹執行，比沒有制度產生更大的破壞力和更壞的影響力。
（三）監督方式單一、監督手段薄弱。從監督實際情況看，一是現今少數“一把手”逃避監督的手段和方式日趨復雜化、隱蔽化、智能化，反監督、反調查意識和規避法律紀律約束的能力越來越強。企業內部各監督部門的監督手段缺乏新技術、新方法的有力支撐；二是對“一把手”的監督內容不十分明確。監督“一把手”表現為“三重三輕”：重視領導生產經營決策行為方面的監督，輕視其在思想品德、生活作風方面的監督；重視“一把手”八小時工作圈的監督，輕視其八小時之外社交圈、生活圈的監督；重視對“一把手”本人的監督，輕視對其親屬及身邊工作人員的監督。三是監督責任主體責任不明、職責不清。國有企業內部人事、紀檢、財務、審計部門沒有明確監督職能的分工，出現疏于監督或監督不力的問題也沒有追究責任，監督機構存在散而軟的問題，各監督部門之間、與地方對口部門協調配合不夠的問題，削弱了對“一把手”權力制約和監督的整體效能。
（四）權力運行沒有充分體現民主公開的原則。一方面，國有企業集體領導和個人分工負責的要求沒有落到實處，一些領導班子對民主集中制貫徹執行不好，權力得不到有效的分解和制衡。另一方面，國有企業廠務司務公開沒有到位，形式上的職工群眾的民主監督還比較“空”。由于職代會職工代表和普通職工對本企業的重大決策缺乏深入的了解，對企業的經營狀況、財務狀況和對企業領導人員的薪酬、補貼、職務消費等缺少了解的機制。國企領導人員職務消費缺乏一定的規范，使職務行為和廉潔行為界限不清，加上有些企業領導人員缺乏民主意識，在涉及企業經營管理的重大事項等方面“暗箱操作”，不征求職工意見或不愿意向職工公開，使職工失去了“知情權”，想監督也無法監督。
二、對“一把手”權力運行監督制約存在問題的原因分析
首先，從監督對象看，目前國企黨政領導人員代表國家行使著企業黨政的所有權力，企業領導權力的日常運行缺乏多方面利益代表者的制衡。國企領導人員特別是黨政“一把手”廉潔自律方面一旦出了問題，沒有對等的權力方進行糾正。國企“一把手”是企業的“第一責任人”，是各項工作的“第一推動力”，是廣大職工群眾的“第一標桿”，既是生產經營管理活動的組織者、指揮者，又是凝聚職工隊伍的示范者、表率者；既是領導班子普通一員，又處于領導班子機構的核心地位，對班子整體功能的發揮起著舉足輕重的作用，可謂位高權重、作用獨特、影響很大。很多“一把手”集決策權、執行權、監督權于一身。由于權力過度集中，自由裁量空間大，難以實施有效監督。
其次，從監督角度看，就監督個體而言，每個黨員領導干部，特別是“一把手”，既是被監督者，又是監督者，是監督主體與監督客體的統一。它體現在實施監督和接受監督上是相互平等的，黨員干部不論職務高低，都應有監督和接受監督的權利和義務。但實踐中對領導干部尤其是“一把手”的監督存在盲區、禁區和空白點，監督者很難越過“雷池”。監督者與企業“一把手”在權力對比上處于“劣勢”狀態，大膽監督需要勇氣，敢冒風險，容易導致對“一把手”監督的缺位、失位、錯位、軟弱、乏力、失靈，形成“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的局面。就監督機構而言，國有企業內部監督部門有紀委、監察、財務、審計、法規、工會等，具有對國企領導人員監督的職責，但由于其機構設置、人員編制和配備、經費開支、福利待遇等都受制于國企領導人員，也就是說監督主體的生存發展資源都掌握和控制在監督對象的手中，監督主體受制于監督客體，缺乏必要的獨立性和權威性，難以實施有效監督。基于現行國有企業管理模式，國企“一把手”全面掌控人、財、物等大權，本身具有裁決權，遇有事情，對“一把手”的監督明顯具有滯后性，沒有事時不能監督，有事時監督不了，出事后不能獨立審查，缺乏自主權、決斷權和強制性，很難對監督對象形成一種威懾和制衡力量，形成一種“監督下級部門尚可，監督同級部門勉強，監督上級很難”的局面。
再次，從社會環境看，我國歷史上有著“刑不上大夫”、“法不責眾”等傳統習慣。封建專制、特權及極權貫穿整個歷史進程，從官到民存在“官本位”思想，習慣于“人治”，這種影響由來已久，根深蒂固，雖然經過新文化運動，特別是新中國成立后，對“官文化”堅持不懈地進行了批判和斗爭，但“官文化”的歷史慣性仍然發揮負面作用，使人民群眾不敢和不能對“一把手”進行監督，存在監督意識不強的問題。加之現實社會環境中，一些不規范的市場和經營環境，給國企領導人員遵循廉潔自律規定形成較大的壓力。由于我國建立社會主義市場經濟體制的時間短、進程快，國有企業改制后表面上形成了“現代”企業制度，實質上還留有計劃經濟體制印記。企業的經營置身于大的社會市場環境中，必然受各種市場主體的影響。相對國有企業之間的經濟活動，民營企業及其他成分企業的經營不規范不確定因素很多，為了達到目的而不擇手段的行為比比皆是。這一方面誘使國企領導人員產生各種不廉潔行為，另一方面，國企領導人員為了企業間的交往和協調各方面的關系，有時為了企業的利益又不得不迎合各方面的應酬活動或做出既違心又違規的抉擇。國企領導人員特別是“一把手”，在長期主管企業的同時，為樹立絕對的領導權威，一般不歡迎、不愿意也不允許別人對自己進行監督，甚至因害怕監督而阻礙和干擾監督。權力對監督具有天生的“排他性”，這是權力的自然屬性決定的，從監督者來說，奉行“中庸之道”，以和為貴，“好人主義”盛行，只看關系、講人緣、顧面子，“多栽花、少栽刺”，一定程度上放松了對監督對象的監督。
三、強化對國企“一把手”權力運行監督制約的對策
十八大報告指出，“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”對領導干部，特別是“一把手”實施有效監督和權力制約，是國有企業建康發展的需要，是國企廣大員工關心的熱點問題，應采取以下對策和措施。
（一）加強教育引導，增強國有企業領導人員監督和約束意識。一方面要加強廣大干部職工特別是企業內部監管部門人員的教育引導，努力消除對“一把手”監督的思想障礙，使廣大干部職工充分認識到加強對“一把手”監督的重要性和必要性，進一步增強責任意識，把參與監督作為自己的權利和義務，自覺參與監督。另一方面，要加強對國企領導人員特別是“一把手”的教育管理。要把正面教育與反面教育結合起來，既要扎實開展職業道德和廉潔從業教育，引導樹立廉潔經營理念，也要用反面教育警廉，促使各級領導干部、重點崗位人員明白從業底線在哪里，高壓線在哪里，打好廉潔從業“防疫針”。要把對國企“一把手”的教育管理制度化，可為國企領導干部制定學習計劃及廉政學習檔案，督促領導干部定期加強自身學習，重點加強對《黨章》、《黨內監督條例》、《領導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》等法律法規的學習，著力培育領導人員權力制衡意識，促使領導干部自覺加強黨性修養，堅守住為官底線，通過學習教育，把廉潔自律貫穿到工作生活的細節當中，慎言慎行，努力做到像劉少奇同志在《論共產黨員修養》中指出的那樣：“即使在他個人獨立工作、無人監督、有做各種壞事的可能的時候，他能夠‘慎獨’，不作任何壞事”。
（二）完善制度，規范國有企業領導人員權力運作和從業行為。一是要完善黨風廉政制度建設責任制，進一步完善國有企業黨風廉政建設責任制，真正落實“一崗雙責”。對照中央制定的《國有企業領導人員廉潔從業行為準則》等制度規定要求，配套制定國有企業領導人員述廉報告制度、國有企業領導人員重大事項報告制度和廉政談話、誡勉談話等具體制度規定和實施細則。二是要健全內部控制機制。完善財務制度監管體系，加強財務監督管理，強化資產損失責任追究；規范收入分配和職務消費，嚴格查處做假賬行為；強化審計監督，健全經濟責任審計制度，完善內部審計管理；完善企業國有產權管理制度體系，建立健全國有資本經營預算制度，實現企業國有產權管理制度化、公開化和標準化。三是要結合企業實際，全面推進廉政風險防控工作，把加強廉政風險防控納入業務工作和管理流程之中，從“三重一大”、“三項工作”等重點領域和關鍵環節入手，科學評估和認真排查部門、崗位、人員在權力行使、制度機制、思想道德等方面存在的廉政風險，有針對性地制定防控措施、健全內控機制、推行權力公開透明運行。注重發揮信息化管理作用，研究“制度+科技”預防腐敗的做法，研究把制度融入信息化平臺變為管理流程的運行機制，重點加強招投標管理，規范采購、銷售等各個環節交易行為的制度約束，提高領導干部依法決策、依法經營管理、依法維護企業合法權益的水平，防止濫用權力。
（三）加強監督，健全國有企業領導人員正確行使權力的約束機制。認真貫徹執行黨內監督條例和黨內政治生活有關規定，加強對領導干部特別是黨政主要領導干部行使權力的監督，保證決策權、執行權、監督權既相互制約，又相互協調，推進權力運行公開化、規范化。一是要深入貫徹落實國有企業“三重一大”決策制度，定期組織開展自查和專項檢查，重點檢查本單位決策制度是否建立、決策方式是否明確、權限是否清楚、程序是否規范、執行是否嚴格、監督是否有力。二是要深化效能監察工作。進一步完善企業效能監察工作制度和操作規程，拓展對企業資產重組、資本運營、清產核資、合同管理、安全管理、工程招投標、物資采購等重點領域和環節的效能監察。推進效能監察由事后監督向事前、事中監督延伸，由單項監督向綜合監督延伸，由糾錯性監督向建設性監督延伸，注重建章立制、完善管理、提高效能。三是要加大監督檢查力度。嚴格執行中央提出的關于國有企業領導人員廉潔自律七項要求，企業領導人員特別是“一把手”要按照干部管理權限定期向紀檢監察機關報告廉潔自律情況。探討并推行廉政提醒談話制度。認真執行領導干部報告個人有關事項制度、對主要領導干部任期內經濟責任審計和離任經濟責任審計制度。充分發揮巡視工作的監督作用，充分運用巡視工作成果。
（四）強力推進廠務司務公開，強化權力公開運行。強化權力監督的實質是讓權力運行公開透明，讓權力時時、處處都在嚴格的監督制約之下，這就需要充分發揮職工群眾的監督作用，不斷擴大和保證群眾對企業管理的“知情權”、“發言權”、“評判權”和“考核權”，拓寬職代會民主監督的渠道。要讓職工“知情”，就是要不斷深化廠務司務公開工作，提高權力運作的透明度，保障職工的“知情權”；要讓職工“發言”，就是要堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理，健全民主制度，通過開展職工民主“議事”、征集合理化建議等形式，保證職工群眾有序地參與企業的民主決策、民主管理，在企業管理中具有“發言權”；要讓職工“評判”，就是要建立企業領導干部述職、述廉制度，堅持職工民主評議企業領導人員制度。通過以上這些措施，逐步解決群眾“無法監督”的問題。通過民主管理辦事公開活動，促使領導干部自覺接受組織和廣大職工群眾的監督，擺正位置，養成在監督下行使權力的習慣。
（五）加大查處力度，依法嚴厲懲治違法違紀行為。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調：“反腐倡廉建設，必須反對特權思想、特權現象。共產黨員永遠是勞動人民的普通一員，除了法律規定和政策范圍內的個人權益和工作職權外，所有黨員都不能謀求任何私利和特權”。強化對國企“一把手”的監督制約，必須嚴格執法，審明政紀，充分發揮查辦懲處的治本功能，促使“一把手”不敢腐敗。具體實踐中，要進一步暢通信訪舉報渠道，拓寬線索來源，注意排查經濟責任審計、專項檢查以及巡視工作中發現的問題，嚴肅查處國有企業不規范經營行為，嚴厲查處“一把手”違紀違法行為，起到強大的威懾作用。
（張飛）