積極探索建立職權(quán)明晰、風險公開、制度防范、層層監(jiān)察的廉政風險防控機制建設(shè)，是當前煙草行業(yè)推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進反腐倡廉建設(shè)科學化的重要舉措。
一、煙草開展廉政風險防控的重要性和必要性
開展廉政風險防控機制建設(shè)，是預(yù)防腐敗的核心內(nèi)容。
（一）開展廉政風險防控是全面貫徹黨的十八大精神，提高行業(yè)反腐倡廉水平的需要
黨的十八大以后，黨和國家把廉政建設(shè)提到更加重要的戰(zhàn)略高度，這對煙草行業(yè)開展廉政風險防控管理工作提出了新的要求和任務(wù)。加強廉政風險防控是推進權(quán)力公開透明運行、健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的一項重要實踐和探索。多年來煙草行業(yè)高度重視黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，堅持把解決“提高效率”、“注重自律”兩大課題作為重要任務(wù)抓緊抓好，不斷完善加強內(nèi)部管理監(jiān)督的基本格局，持續(xù)開展了各種專項整頓治理檢查，重視抓好源頭防腐防治，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察再監(jiān)督的保障作用，有力促進了行業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)步發(fā)展。
（二）開展廉政風險防控是行業(yè)規(guī)范權(quán)力運行，打造“陽光”煙草的客觀要求
煙草行業(yè)的管理范圍涉及烤煙生產(chǎn)、卷煙銷售、專賣執(zhí)法、現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)督管理等諸多方面，資金運作量大、涉及重點崗位防范的人員較多。隨著社會主義市場經(jīng)濟秩序的不斷發(fā)展和完善，煙草行業(yè)在迅速壯大的同時，各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)往來愈加頻繁，各種誘惑和陷阱也隨之增多。開展廉政風險防控工作，關(guān)口前移、預(yù)防在先，有利于各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部及時發(fā)現(xiàn)和糾正在決策制定、政策執(zhí)行、工作推進中的失誤和偏差，保證行業(yè)的重大決策部署能有效貫徹執(zhí)行；有利于查找黨員干部在工作作風、職業(yè)操守等方面存在的廉政風險。
（三）開展廉政風險防控是依法保護干部職工權(quán)益，樹立風清氣正煙草環(huán)境的需要
構(gòu)建廉政風險防控機制，就是運用現(xiàn)代管理理念，把風險管理理論和全面質(zhì)量管理等科學方法，應(yīng)用到黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中，有效識別并解決工作中已經(jīng)存在或可能存在的崗位廉政風險，使保護、監(jiān)督黨員干部的各項措施真正落到實處。建立廉政風險防控機制，既是對國家、行業(yè)、企業(yè)負責任的需要，也是對權(quán)力的監(jiān)督和制約，更是對廣大干部職工的關(guān)心和愛護。
二、煙草廉政風險防控建設(shè)存在的問題及成因
隨著改革開放的不斷深入，當前反腐倡廉形勢依然嚴峻、任務(wù)更加艱巨。煙草行業(yè)一些權(quán)力集中、資金密集、監(jiān)管薄弱的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是工程建設(shè)、物資采購、宣傳促銷等仍時有案件發(fā)生；少數(shù)黨員干部宗旨意識淡薄、作風不實、精神不振、工作部署落實不力，紀律要求執(zhí)行不嚴；有的紀檢監(jiān)察部門履行職責不到位，開展監(jiān)督檢查不力等問題依然存在。
（一）思想觀念滯后，認識存在誤區(qū)。少數(shù)干部職工對廉政風險防控管理工作存在思想認識上的誤區(qū)，認為“只是領(lǐng)導(dǎo)有風險，一般干部無險可防”，從主觀意識上缺乏參與廉政風險防控工作的主動性和積極性。
（二）組織領(lǐng)導(dǎo)不力，風險意識淡薄。煙草行業(yè)不同程度存在各種風險。風險管理意識不足、風險管理實踐經(jīng)驗欠缺、風險管理策略較為被動、風險管理專業(yè)人才缺乏、風險管理技術(shù)相對落后等問題不容忽視。
（三）風險職責不清，崗位風險模糊。煙草行業(yè)現(xiàn)有的風險管理職能和職責均散落在各部門和崗位之中，缺乏針對不同層面風險管理的職能描述和職責要求。由于考核和激勵機制中尚未明確提出風險管理的具體內(nèi)容，導(dǎo)致缺乏保障風險管理順利運行的職能架構(gòu)。
（四）查找風險不透，監(jiān)控出現(xiàn)盲點。風險排查過程中，會不同程度存在一些情況，諱疾忌醫(yī)，或回避、或隱瞞，結(jié)果使風險點查不透，出現(xiàn)監(jiān)控盲區(qū)。
（五）防控措施不周，顧此失彼。在實際制定措施的過程中，對制度措施更新不及時，形成管理的真空和制度盲點；有的在制度措施上創(chuàng)新乏力，難于做到結(jié)合實際，起不了防控作用。
（六）執(zhí)行監(jiān)管不嚴，考核流于形式。防控程序和規(guī)章制度制定后貴在不折不扣的執(zhí)行，缺少有效的監(jiān)督考核，執(zhí)行就會變味走樣。由于監(jiān)督機構(gòu)、制度和程序的不配套和不健全，導(dǎo)致監(jiān)督錯位或缺位。執(zhí)行監(jiān)管的“游離真空”，造成了監(jiān)管的短板，弱化了反腐倡廉的針對性和有效性。由于監(jiān)督手段落后、監(jiān)督力量不足、監(jiān)督方式欠佳，不注重前期預(yù)警、全程監(jiān)督和執(zhí)行過程的同步公開，“秋后算帳”的方式雖注重了考核結(jié)果，而一旦發(fā)現(xiàn)問題早就“木已成舟”。
三、煙草廉政風險防控有效性的對策和措施
預(yù)防是廉政風險防范管理工作的重點。廉政風險防控作為內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，是防患于未然的手段，是有效制約權(quán)力的關(guān)鍵，其作用隨著經(jīng)濟活動和外部環(huán)境的復(fù)雜變化而凸顯。推進制度管理、流程控制，變監(jiān)管為控制、變監(jiān)督為預(yù)防，是廉政風險防控管理的重要舉措。在具體操作過程中，我們應(yīng)該結(jié)合實際，找準定位，構(gòu)建風險崗位廉政管理防控架構(gòu)體系，即“六個一”：貫穿一條主線——以權(quán)力運行流程或業(yè)務(wù)流程為主線，繪制對應(yīng)的流程圖，全面查找廉政風險點；把握一個中心——以崗位為中心，排查所涉及的人、財、物，實現(xiàn)與業(yè)務(wù)流程交叉，形成“十”字定位，提高廉政風險排查的精準度；建立一個網(wǎng)絡(luò)——建立前期防范、中期監(jiān)控、后期處置的廉政風險防控網(wǎng)絡(luò)；構(gòu)筑一道防火墻——建立一個“教育在先、約束在先、監(jiān)督在先”的預(yù)防機制，構(gòu)筑一道廉政風險的防火墻；抓住一個關(guān)鍵——抓住風險防控排查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持整體推進與重點突破相結(jié)合，全面查找干部職工在履行職責過程中由于思想道德、崗位職責、工作流程、規(guī)章制度和外部環(huán)境等因素引發(fā)不廉潔、不作為的廉政風險點，有針對性地制定措施；突出一個重點——突出重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等重點，分析廉政風險，制定防控措施。抓住工程投資、物資采購和宣傳促銷等薄弱環(huán)節(jié)，查找漏洞，量化責任，加強監(jiān)管。通過建立權(quán)責明晰的責任機制，構(gòu)建多形式、廣角度的廉政文化教育機制，著眼于“精”、“細”、“全”、“強”、“實”，建立行之有效的制度機制、建立日趨完善的評估機制、融貫全程的預(yù)警機制、權(quán)力運行的監(jiān)督機制、完善嚴格的考評機制，科學風險的防控長效機制，才能把這項系統(tǒng)性和創(chuàng)新性的工作不斷引向深入。
（一）依法規(guī)范職權(quán)科學配置權(quán)力編制權(quán)力目錄
1.依法規(guī)范職權(quán)，科學配置權(quán)力。內(nèi)控機制建設(shè)的核心是對權(quán)力的制約，要緊緊抓住權(quán)力的設(shè)定、行使、監(jiān)督、評價和問責等環(huán)節(jié)來對其進行控制。首先要對所有環(huán)節(jié)的所有權(quán)力事項全面徹底地進行清理，清理要覆蓋“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營、專賣行政執(zhí)法，企業(yè)內(nèi)部干部任免、物資采購、宣傳促銷、工程項目建設(shè)、現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各種產(chǎn)前投入資金補貼、水源工程建設(shè)、公務(wù)接待、資產(chǎn)管理等內(nèi)部管理權(quán)力；其次要采取“不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、運營分析控制和績效考評控制”等措施，對各種業(yè)務(wù)和事項實施有效的控制；再次要根據(jù)法定授權(quán)依據(jù)和崗位職責的要求，明確各自的職能和權(quán)限，達到以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的效果。
2.編制權(quán)力運行流程圖。編制權(quán)力運行流程圖最主要的就是要進行崗位區(qū)分，梳理崗位職權(quán)。煙草行業(yè)的管理類崗位和業(yè)務(wù)操作類崗位都有相應(yīng)的不同權(quán)力，可以按照職務(wù)和部門類別將崗位分為行政管理、煙葉生產(chǎn)、專賣執(zhí)法和營銷服務(wù)四大類。以工作環(huán)節(jié)為點、以權(quán)力履行為線，明確每一個職務(wù)或崗位的職責、分工、履職權(quán)力、工作流程等，形成詳盡的崗位目錄和權(quán)力運行流程圖，為建立崗位廉政風險防范體系提供基礎(chǔ)保障。
（二）查找廉政風險評定風險等級制定防控措施
1.查找廉政風險。煙草行業(yè)的廉政風險分為公共廉政風險和崗位廉政風險兩大類。應(yīng)圍繞“崗位”、“廉政”、“風險”等關(guān)鍵點排查廉政風險點，逐一進行甄別和分析，集中歸納，整理形成廉政風險點清單，確保部門權(quán)力、崗位職責界定清晰，避免職責交叉重復(fù)和歸屬不清，防止權(quán)力隨意擴張和越權(quán)行使，從而達到查準、查細、查全和查深的目的。
（1）找準著眼點。從對近年煙草系統(tǒng)人員違紀違法情況分析上看，基層站、點人員違紀違法案件所占比重較大、業(yè)務(wù)部門仍是違紀違法問題的高發(fā)區(qū)、極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法等問題也不容忽視。煙草廉政防控的關(guān)鍵點在煙葉生產(chǎn)上，重點是要抓好煙葉種植合同管理、收購等級評定、煙葉庫存升溢、煙用物資管理、產(chǎn)前資金兌付、救災(zāi)物資發(fā)放、煙基工程建設(shè)等環(huán)節(jié)；在工程建設(shè)方面，要注意合同的簽訂、設(shè)計方案的變更、第三方評估、工程招投標單位、監(jiān)理單位的選擇、施工隊伍變更、項目變更、建筑材料驗收、資金共管、財務(wù)票據(jù)審核、工程驗收、工程造價審計和竣工決算審計等環(huán)節(jié)。
（2）找準著手點。從對近年領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律方面的調(diào)研情況看，問題主要表現(xiàn)在：利用和濫用煙草專賣專營權(quán)力內(nèi)外勾結(jié)、倒買倒賣煙葉，從中謀取私利；違反規(guī)定，吃、拿、卡、要收取禮金；有的煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管欠佳，不同程度存在一些質(zhì)和量方面的欠缺；有的科技經(jīng)費在預(yù)算執(zhí)行上不嚴謹、在勞務(wù)用工資金開支上不規(guī)范；還有的存在煙葉產(chǎn)前投入補貼資金兌現(xiàn)不規(guī)范和不及時等問題……因此有必要對各項可能存在廉政風險的崗位、環(huán)節(jié)進行認真的排查和清理，逐項確認，編制相應(yīng)的目錄，并明確職權(quán)名稱、內(nèi)容、行使主體和法律依據(jù)等。
（3）找準方式方法。通過自己找、領(lǐng)導(dǎo)提、群眾幫、集中評、組織審“五步法”，查找思想道德、制度機制、崗位職責、工作流程、外部環(huán)境等因素造成的廉政風險，仔細對照崗位職責和職能，填寫領(lǐng)導(dǎo)班子成員和個人廉政風險排查表，建立個人崗位廉政風險臺帳，提升全員廉潔自律和自我防控的能力。
2.評定風險等級。在查找出廉政風險點后，首先要根據(jù)風險發(fā)生的機率大小或可能造成的危害程度，按照“高”、“中”、“低”三個級別及“就高不就低”的原則，科學合理、實事求是地對每一個廉政風險點逐一評估、確定其風險等級；其次要針對廉政風險點的等級實行分級管理、分級負責、責任到人，特別要加強對高等級風險點的防控。
3.制定防控措施。制度建設(shè)是權(quán)力監(jiān)控的重要方式和有效途徑。實現(xiàn)監(jiān)督的重要前提是規(guī)范，所謂規(guī)范就是對監(jiān)督對象的操作行為要有一套具體的衡量標準、有一套管用和好用的約束制度。建立健全權(quán)力運行程序規(guī)定，探索完善分權(quán)、控權(quán)的有效辦法來規(guī)范權(quán)力行使。屬于崗位職責的，要通過建立健全權(quán)力運行程序規(guī)定和分權(quán)、示權(quán)、控權(quán)，來規(guī)范權(quán)力運行；屬于業(yè)務(wù)流程的，要按照廉潔、高效、利企的原則，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程；屬于制度機制方面的，要按照建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，建立健全相關(guān)制度并抓好落實；屬于思想道德方面的，要通過開展專題黨課、示范教育、警示教育、崗位廉政教育等形式，增強黨員干部風險防范意識，從而提高廉潔從政的自覺性。
（三）優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范自由裁量權(quán)，推行權(quán)力公開透明
1.優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。對權(quán)力進行科學分解和配置，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。圍繞重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，健全議事規(guī)則和工作規(guī)則，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負責人的決策權(quán)限、決策內(nèi)容及決策程序，完善“三重一大”決策事項的風險防控措施。明確對權(quán)力行使內(nèi)容、程序和相關(guān)制度規(guī)范的考核評價和問責機制，確保縱向權(quán)力層級清晰、內(nèi)容明確；橫向職責定位明晰、銜接順暢。
2.規(guī)范行政裁量權(quán)。建立健全行政處罰、行政許可、非行政許可審批、行政強制、行政征收等領(lǐng)域的裁量權(quán)基準制度，綜合考評法定裁量和酌定裁量因素，科學合理劃分裁量階次，完善適用規(guī)則，避免執(zhí)法的隨意性。
3.推進權(quán)力公開透明運行。優(yōu)化權(quán)力流程要突出信息公開，堅持權(quán)力透明運行，將權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督前置，實現(xiàn)監(jiān)督的剛性化、常態(tài)化、程序化和制度化。我們要把黨風廉政建設(shè)融入到“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營管理的全過程中，增強全員廉政從業(yè)的主動性和自覺性，建立預(yù)防懲治腐敗的長效機制，確保權(quán)力在“陽光”下運行，提升煙草源頭懲治腐敗的能力。
（四）加強科技防控，實施預(yù)警處置，堅持動態(tài)管理
1.加強科技防控。通過辦公自動化、公開欄、網(wǎng)站、媒體等途徑，深入推進黨務(wù)公開、政務(wù)公開和司務(wù)公開。煙草運用“制度+科技”的思路，積極建立懲防體系監(jiān)管平臺、卷煙銷售V3系統(tǒng)、煙葉信息管理系統(tǒng)、現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)系統(tǒng)、專賣管理系統(tǒng)、行業(yè)資金監(jiān)管系統(tǒng)、三項工作監(jiān)管系統(tǒng)、財務(wù)審計子系統(tǒng)等各種行之有效的信息監(jiān)管平臺，把具體的內(nèi)容納入量化考核，使之痕跡化和過程化。將廉政風險、風險分級和防范措施嵌入業(yè)務(wù)運行流程，把權(quán)力行使與電子預(yù)警、技術(shù)監(jiān)控和社會監(jiān)督融為一體，在權(quán)力運行過程中通過系統(tǒng)的自動預(yù)警提示，全程自動監(jiān)控并生成風險信息的分析數(shù)據(jù)，自行記入考核系統(tǒng)，實現(xiàn)對權(quán)力運行的預(yù)警提示、過程防范和事后考核。
2.實施預(yù)警監(jiān)管。煙草行業(yè)結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展、職能轉(zhuǎn)變和預(yù)防腐敗的新要求，通過信訪舉報、案件查處、監(jiān)督檢查、干部考核等渠道，全面收集廉政風險信息，定期進行整理評估，發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)腐敗的苗頭性和傾向性的問題，及早進行風險預(yù)警，及時有效化解各種廉政風險。
3.堅持動態(tài)管理。煙草行業(yè)必須從“主題、主線、主要任務(wù)”入手，正確審視反腐倡廉制度建設(shè)中的“短板”，創(chuàng)新監(jiān)管模式，健全廉政風險防控體系，建立敢說真話、敢說實話，扶正祛邪的良好監(jiān)督環(huán)境和平臺，將動態(tài)管理持之以恒深入下去。
（1）把廉政風險防控與教育管理相結(jié)合。治腐之本在于治人、治人之本在于治心、治心之本在于治欲。要密切聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)干部的思想動態(tài)，適時安排喜聞樂見的各種教育活動，注重改進教育方法，重點抓好政治品質(zhì)和道德品行修養(yǎng)教育、崗位廉政教育和警示教育。
（2）把廉政風險防控與政務(wù)公開相結(jié)合。首先突出重點領(lǐng)域中重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等重點，分析廉政風險，制定防控措施；其次要抓住工程投資、物資采購等薄弱環(huán)節(jié)，查找漏洞，量化責任，加強監(jiān)管；再次要把握核心問題，使權(quán)力運行公開透明，切實推進辦事公開、民主管理，加強員工的主人翁意識，加強民主監(jiān)督意識，落實職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以公開促規(guī)范。做到“權(quán)力運行到哪里，風險防控就跟進到哪里”的濃厚工作氛圍，通過權(quán)力公開、民主評議和社會監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。
（3）把廉政風險防控與內(nèi)控制度體系建設(shè)相結(jié)合。應(yīng)以“十大”管理體系建設(shè)為契機、以最高管理當局的管理要求為核心、以提升管理效率和經(jīng)營效益為目標，達到全面貫徹“嚴、細、實”要求為效果，使各項制度建設(shè)為黨風廉政建設(shè)提供“軟件支撐”和“剛性保障”，創(chuàng)建“規(guī)范—效率—活力—規(guī)范”的良性循環(huán)機制。
（4）把廉政風險防控與考核評價機制相結(jié)合。應(yīng)制定科學的評價標準，從內(nèi)控環(huán)境、風險識別與評估、防控措施、監(jiān)督評價與糾偏，信息交流與反饋等方面制定各種詳盡的規(guī)定，以體系內(nèi)、外審和內(nèi)部審計監(jiān)督檢查等方式進行評價和持續(xù)改進。（張莉）