基本案情
某市甲街道乙村主要干部徐某、錢某、方某等三人（徐某為村黨支部書記、錢某為村委會主任、方某為村出納）利用職務上的便利，未經村兩委班子及村民代表大會同意，擅自將多年積累的本村公益事業提留金400多萬元轉為定期存款，并將18份定期存單借給馬某及私人企業主劉某等人，用于向銀行質押貸款從事經營活動，時間長達3年。案發后，存款單被追回，未造成村集體財產損失。
對徐某、錢某、方某等人的行為應如何認定處理？
分歧意見
第一種意見認為：徐某、錢某、方某等村干部的行為構成違規提供擔保違紀；第二種意見認為：徐某、錢某、方某等村干部的目的是占用、使用該資金，且資金屬于公益事業用途的，應以挪用公款違紀認定處理；第三種意見認為：徐某、錢某、方某等村干部的目的是占用、使用該資金，應以挪用資金違紀認定處理。
評析意見
第一種意見是不正確的。《黨紀處分條例》第121條規定的違規提供擔保違紀，是違反有關規定為他人提供擔保的行為。違紀主體是單位，應以責任追究形式對單位的主要責任者和直接責任人進行黨紀處理。本案中，存款單屬于村集體資產，根據《村民委員會組織法》規定的“經村民會議討論決定方可辦理：……（二）從村集體經濟所得收益的使用”，徐某、錢某、方某等村干部無權隨意處置存款單，不符合違規提供擔保違紀的主體構成要件。
第二種意見也是錯誤的。《刑法》和《黨紀處分條例》規定的挪用公款行為，侵犯的客體是國家財產，包括國有財產和用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款以及授權委托管理、經營的國有財產。本案的存款單來源于多年積累的村提留資金，不屬于國家財產的范圍。
筆者同意第三種意見。
根據《黨紀處分條例》的規定，挪用資金行為，是指企業（公司）或者其他單位中的非國家工作人員，利用職務上的便利，挪用本單位資金歸個人使用或者借貸給他人，超過三個月未還，或者進行營利活動，或者進行非法活動的。
上述規定中的“歸個人使用”是指：將本單位資金供本人、親友或者其他自然人使用，以個人名義將本單位資金供其他單位使用，個人決定以單位名義將本單位資金供其他單位使用，謀取個人利益等情形。
從上述分析可以看出，徐某、錢某、方某等村干部擅自將村提留金的存款轉為定期存款。此舉雖為村集體增加了一點存款收入，但其辦理轉存款的目的是為了替私人設立質權。這種行為使存款單記載的村集體資金權利始終處于一種風險狀態。
按民法理論，完整的所有權包括占有權、使用權、處置權和收益權，而在村集體資金存單上設置質權，該村自質權設置之日起就失去了對該筆提留金的占有權，無法按照公共的用途使用公款，亦無法自由處置，占有權能、使用權能、處分權能均受到了侵害。
從本案看，村黨支部書記、村委會主任、出納是村集體中主管、管理、經手集體資金的非國家工作人員，三人挪用本單位資金存單為他人質押貸款的目的非常明確，并且實施了有關行為，符合挪用資金違紀構成，其行為直接違反了《村民委員會組織法》、《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》等有關規定，侵犯了勞動群眾集體所有的財產權益。
本案在具體處理時還應當注意：對于徐某、錢某、方某等村干部的行為在追究黨紀責任的同時，建議按照《村民委員會組織法》等規定罷免徐某、錢某、方某等人職務。鑒于徐某、錢某、方某等人所涉金額巨大，應依照規定移送司法機關處理。
此外，徐某、錢某、方某等人在本案中挪用村集體資金數額巨大、時間跨度長，至少可以說明當前農村“三資”監管工作中還存在很大的管理漏洞，必須引起高度警惕。