歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)反復(fù)證明，權(quán)力是把雙刃劍，一切有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的可能，如果秉公用權(quán)、為百姓辦事，就會(huì)造福一方，如果濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，就會(huì)危害一片。能否對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約，確保人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，直接關(guān)系黨的形象和威信，關(guān)系黨和國家事業(yè)的興衰成敗。黨的十八大強(qiáng)調(diào)健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》用專門篇章對(duì)“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”進(jìn)行了安排部署，可見，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督是個(gè)熱議話題，如何保證各級(jí)干部把人民賦予的權(quán)力用來為人民服務(wù)，始終是我們黨執(zhí)政面臨的一個(gè)重大課題。筆者認(rèn)為要使權(quán)力運(yùn)行得到有效監(jiān)督和制約，必須解決好“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”三道難題。
一、“三道”難題的主要表現(xiàn)
我們黨歷來高度重視權(quán)力的制約和監(jiān)督，通過堅(jiān)持不懈的努力，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行多層次、全方位監(jiān)督制約的制度體系日趨形成，現(xiàn)階段，從形式上看是比較全面的，有黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，但從實(shí)際效果來看，還遠(yuǎn)未達(dá)到黨中央的要求和人民群眾的期望，監(jiān)督制度的操作性、執(zhí)行力有待加強(qiáng)，主要問題是對(duì)權(quán)力運(yùn)行不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督等。
（一）不愿監(jiān)督的主要表現(xiàn)：權(quán)力運(yùn)行過程中缺乏互相監(jiān)督制約的主動(dòng)性、積極性，即使看出問題也不愿說，雖然同級(jí)、同班子之間對(duì)權(quán)力運(yùn)行中的貓膩容易發(fā)現(xiàn)，互相監(jiān)督是最直接有效的監(jiān)督，但一般情況多是互不干涉、互不得罪、互保平安，甚至互留情面、互相利用。
（二）不敢監(jiān)督的主要表現(xiàn)：民主監(jiān)督流于形式，通常情況下，班子成員不敢監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)不敢監(jiān)督上級(jí)、一般干部職工不敢監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，就即使看出問題，不到萬不得已，也是明知不對(duì)、少說為佳，明哲保身；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不但不敢監(jiān)督同級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，就是查處同級(jí)黨委、政府管理的黨員干部都要看同級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，如遇紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的意見不一致時(shí)，為了顧全大局，往往都要遵從同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的意見。
（三）不能監(jiān)督的主要表現(xiàn)：上級(jí)對(duì)下級(jí)日常監(jiān)督不方便，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)雖是最為有力的監(jiān)督，但因人力、時(shí)空等原因，其監(jiān)督形式大多數(shù)是以聽匯報(bào)了解情況為主，輔以巡視、檢查、屆中屆末考核，這種監(jiān)督只能看到一些表面現(xiàn)象，對(duì)下級(jí)日常權(quán)力運(yùn)行過程中的存在問題一般看不見，實(shí)質(zhì)問題難掌握，距離遠(yuǎn)、時(shí)效差，不易監(jiān)督；群眾監(jiān)督如“水中望月”，權(quán)力運(yùn)行透明度不高，普通群眾不清楚有關(guān)情況、不知道監(jiān)督程序和規(guī)定，知情甚少、辦法不多，監(jiān)督無從下手，有的問題就是想監(jiān)督，也不會(huì)監(jiān)督、無法監(jiān)督。
二、存在“三道”難題的原因分析
對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督工作中存在問題的原因是多方面、多層次的，主要的是以下幾方面。
（一）監(jiān)督意識(shí)淡薄，監(jiān)督氛圍不濃。一是掌權(quán)者接受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。有的人主動(dòng)接受監(jiān)督意識(shí)差，有的人對(duì)監(jiān)督有逆反心理，認(rèn)為組織及他人監(jiān)督是跟自己過不去，是不信任、唱反調(diào)、找茬兒，自覺不自覺地抵制監(jiān)督。二是監(jiān)督他人認(rèn)識(shí)差。有的班子成員原則性差，看“一把手”眼色行事，使一些錯(cuò)誤意見也能通過合法程序變成“正確決策”，造成同級(jí)間相互監(jiān)督缺失，致使相互監(jiān)督乏力。三是一些黨員干部認(rèn)為監(jiān)督無用、自己說了不頂用，就不聞不問，采取“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，存在多一事不如少一事、怕得罪人、怕破壞朋友關(guān)系的思想，只要不涉及到自己的切身利益，要么裝傻、裝聾，要么睜一只眼、閉一只眼，不愿監(jiān)督。一些黨員干部缺乏監(jiān)督的主人翁精神和應(yīng)有的政治責(zé)任感，認(rèn)為監(jiān)督工作只是專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的事，“違紀(jì)有紀(jì)檢，犯法有法院”，自己是搞業(yè)務(wù)工作或其他工作的，基本沒有監(jiān)督意識(shí)。四是監(jiān)督者主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)不足。監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督工作人員較多時(shí)候是被動(dòng)監(jiān)督，其他多數(shù)干部和群眾只有當(dāng)自身利益受到侵犯時(shí)才會(huì)投訴，甚至有的人是逆來順受。
（二）權(quán)力過于集中，監(jiān)督主體依附客體。一是“一把手”權(quán)力過于集中，常常緊握人財(cái)物的決定權(quán)，一些“一把手”把持“我的地盤我做主”的理念，大權(quán)獨(dú)攬，獨(dú)斷專行，唯我獨(dú)尊，凡事都要做主，不尊重班子其他成員的意見，即便是開會(huì)討論決策，也必須照“組織”旨意辦，容不得不同聲音，組織程序?qū)崬楸砻嫘问剑凹w研究決定”成為擋箭牌，搞“家長制、一言堂”，一手遮天，班子成員、干部職工及制度失去約束力和監(jiān)督作用，下屬的前途命運(yùn)、單位的財(cái)物支配較多時(shí)候憑其一句話、一個(gè)意見，較多事實(shí)反復(fù)證明“順我者昌、逆我者亡”，導(dǎo)致敢于監(jiān)督的人少，投其所好的人多，對(duì)權(quán)力的崇拜、敬畏、盲從和個(gè)人主義至上。二是掌管人財(cái)物的部門權(quán)力過于集中。一些掌管人財(cái)物的核心重要部門，對(duì)人財(cái)物的使用缺乏真心實(shí)意聽取各方面合理化意見的誠意，很多時(shí)候的“民主決策”、“征求意見”是按照部門或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)首先確定的對(duì)象和主張去走走程序，憑關(guān)系、憑感情決策的問題在所難免，決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)往往是“保密”狀態(tài)，透明度不高、公開性不夠，致使想晉升、想變動(dòng)的干部，要項(xiàng)目、要財(cái)物的部門不得不去巴結(jié)、奉承，怎還能去監(jiān)督、去破壞感情和關(guān)系，即使有的黨員干部和人民群眾想監(jiān)督也無法進(jìn)行監(jiān)督。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)基本掌握在同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)手中，雖然有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但同級(jí)黨委或政府往往起主要作用，工作基本在同級(jí)黨委政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，還得與黨委政府保持高度一致，經(jīng)費(fèi)、物資裝備及干部職務(wù)任免、福利待遇、離退休安置等切身利益問題，都由當(dāng)?shù)攸h委、政府管理，而當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)也是其監(jiān)督對(duì)象，事實(shí)上形成監(jiān)督主體依附于客體、受制于客體，監(jiān)督力度必然大打折扣，即便發(fā)現(xiàn)問題有時(shí)也不敢反對(duì)。
（三）缺乏保障激勵(lì)機(jī)制，監(jiān)督者存在后顧之憂。一是確保權(quán)力運(yùn)行有人監(jiān)督的制度不健全，對(duì)監(jiān)督不力、監(jiān)督缺位缺乏強(qiáng)硬的問責(zé)機(jī)制，連帶責(zé)任追究力度不夠。二是激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制不健全，調(diào)動(dòng)監(jiān)督積極性的制度欠缺，在監(jiān)督無益的情況下，人們都不愿得罪人，“多一事不如少一事”。三是對(duì)監(jiān)督者的保護(hù)機(jī)制不健全，無論黨員干部還是群眾都怕影響關(guān)系，怕影響自己的前途和命運(yùn)，怕以“攪窩子”、“配合意識(shí)差”、“鬧不團(tuán)結(jié)”、“ 拆臺(tái)” 或“刁民”等罪名受打擊報(bào)復(fù)，怕穿“小鞋”、 排擠、砸“飯碗”。
三、破解“三道難題”的對(duì)策建議
權(quán)力能否得到有效監(jiān)督，關(guān)系黨和國家的前途和命運(yùn)，建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是一個(gè)涉及面廣且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須以問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題深入研究思考，著力解決影響制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行實(shí)際效果的突出問題，現(xiàn)階段，應(yīng)抓緊研究解決誰來監(jiān)督、如何監(jiān)督的問題。
（一）加強(qiáng)宣傳教育，切實(shí)提高監(jiān)督意識(shí)。思想是行為的先導(dǎo)，意識(shí)決定行動(dòng)，宣傳教育對(duì)任何工作都發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，權(quán)力的監(jiān)督制約工作同樣需要先解決思想問題和營造監(jiān)督環(huán)境。一要加強(qiáng)權(quán)力觀教育。正確的權(quán)力觀不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的，要把權(quán)力觀教育貫穿到干部培養(yǎng)、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個(gè)環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握干部在特定時(shí)期和特定環(huán)境的思想動(dòng)態(tài)，認(rèn)真研究權(quán)力觀形成和發(fā)生變化的規(guī)律，分別制定長期的和階段性教育規(guī)劃，有的放矢地抓教育，使正確權(quán)力觀真正入心入腦。二要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督制約權(quán)力重要性緊迫性及監(jiān)督知識(shí)、監(jiān)督規(guī)則等方面的宣傳教育，通過各種途徑的宣傳教育使廣黨員干部和群眾、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，充分認(rèn)識(shí)到對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約是為了防止權(quán)力被濫用、是從源頭上治理和防止腐敗的最佳途徑，從而不斷提升干部群眾主人翁精神，使其主動(dòng)接受監(jiān)督或積極參與監(jiān)督。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部要著眼于正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系教育，提高接受監(jiān)督的意識(shí)，對(duì)普通干部和群眾要著眼于提高敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的能力，努力營造掌權(quán)者人人自覺接受監(jiān)督、干部群眾人人參與監(jiān)督的良好氛圍。
（二）細(xì)化監(jiān)督責(zé)任， 建立責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督乏力的實(shí)際，必須細(xì)化各層級(jí)、各環(huán)節(jié)的監(jiān)督責(zé)任，并建立責(zé)任追究制度，促成各監(jiān)督機(jī)構(gòu)、黨政領(lǐng)導(dǎo)等具有直接或間接監(jiān)督責(zé)任的各方面充分發(fā)揮監(jiān)督作用，使監(jiān)督覆蓋到權(quán)力行使的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面，既要讓用權(quán)者不能脫離監(jiān)督，又要讓監(jiān)督者不能疏忽責(zé)任。對(duì)因不作為、監(jiān)督不力、監(jiān)督不到位導(dǎo)致權(quán)力濫用的，不但要嚴(yán)厲處理當(dāng)事人，也要嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督人的責(zé)任。一是要落實(shí)下管一級(jí)的監(jiān)督責(zé)任制，把領(lǐng)導(dǎo)的工作責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任連在一起，使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范聯(lián)系起來，達(dá)到互制的目的。二是要落實(shí)班子成員之間、單位內(nèi)部的監(jiān)督責(zé)任，落實(shí)黨政“一把手”對(duì)班子成員、班子成員相互之間特別是對(duì)“一把手”、分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分管部門的監(jiān)督責(zé)任。三是落實(shí)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任，要落實(shí)日常監(jiān)督、教育、預(yù)防的責(zé)任，特別是圍繞重大決策、重要干部任免、重要建設(shè)項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，防止獨(dú)斷專行、個(gè)人說了算，以保證決策的科學(xué)性和正確性。
（三）加大公開力度，確保權(quán)力運(yùn)行陽光透明。陽光是最好的防腐劑，公開是監(jiān)督的前提，辦事公開是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的“良方”，透明度越高，監(jiān)督就越深入廣泛。一是要革除權(quán)力神秘化，切實(shí)公開干部群眾需要知道的內(nèi)容，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，將權(quán)力運(yùn)行的范圍、程序和運(yùn)行情況全面公開。二是公開范圍要有針對(duì)性，公開內(nèi)容必須真實(shí)。凡是應(yīng)讓領(lǐng)導(dǎo)班子或單位內(nèi)部人員知情的，就要在領(lǐng)導(dǎo)班子或單位內(nèi)部公開，應(yīng)讓全體職工知情的，就要及時(shí)向全體職工公開；凡是具有相對(duì)穩(wěn)定性或經(jīng)常性的，應(yīng)長期公開，階段性或臨時(shí)性的，應(yīng)隨時(shí)公開；涉及百姓利益的事項(xiàng)不僅是向部門或單位內(nèi)部公開，也要向社會(huì)公開，接受本單位干部職工和社會(huì)公眾的監(jiān)督。三是要完善權(quán)力公開的機(jī)制，明確公開的內(nèi)容、范圍、形式、載體和時(shí)間，對(duì)公開有關(guān)問題作出剛性規(guī)定，嚴(yán)肅公開紀(jì)律，以大力推進(jìn)黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)和公共事業(yè)單位辦事公開等形式，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。
（四）建立健全激勵(lì)保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)監(jiān)督積極性。再好的制度，沒有人去執(zhí)行就是一紙空文，監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行很大程度是與掌權(quán)人抗衡，是得罪領(lǐng)導(dǎo)的行為，如果沒有保障措施就難以實(shí)施。一是要通過完善保障制度，切實(shí)保證班子、單位內(nèi)部敢于堅(jiān)持原則、敢于說真話、敢于監(jiān)督的干部職工在升遷、評(píng)先評(píng)優(yōu)上不受排擠，在日常工作中不“穿小鞋”，在社會(huì)上不受冷落；確保監(jiān)督職能部門不再因人權(quán)、財(cái)權(quán)而受制于被監(jiān)督者，切實(shí)解決一些地方存在的以“權(quán)力壓監(jiān)督”和“不敢監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”、“監(jiān)督不了”的問題。二是要建立激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)監(jiān)督，對(duì)于勇于在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)、揭露問題的干部要給予鼓勵(lì)、肯定和支持，通過監(jiān)督成就感激勵(lì)、發(fā)展機(jī)會(huì)激勵(lì)、榮譽(yù)和升遷激勵(lì)等多種方式，引導(dǎo)、督促干部規(guī)范行為和積極監(jiān)督；對(duì)于監(jiān)督、舉報(bào)有功的群眾要給予精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。
（五）優(yōu)化權(quán)力配置，科學(xué)合理分解權(quán)力。權(quán)利過于集中往往導(dǎo)致絕對(duì)權(quán)力，不利于監(jiān)督制約，權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)立和權(quán)力職能的設(shè)置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相互制約的關(guān)系，才利于以權(quán)力制衡權(quán)力，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公正性，因此，必須按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的原則，進(jìn)一步劃分和配置各部門各系統(tǒng)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能。一是對(duì)“一把手”權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)分解，強(qiáng)化班子成員權(quán)力，通過權(quán)力分解促成真正執(zhí)行民主集中制，防止主要領(lǐng)導(dǎo)把個(gè)人意見強(qiáng)加給班子，搞“個(gè)人或少數(shù)人說了算”。二是對(duì)部門及公職人員的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解，將原有一個(gè)部門或一個(gè)人的權(quán)力分解為幾個(gè)部門和幾個(gè)人行使，尤其是對(duì)直接管理人、財(cái)、物的要害部門和實(shí)權(quán)崗位，必須以能監(jiān)督、能制衡為目標(biāo)，區(qū)別不同情況進(jìn)行分解，實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分離。