關于《中共云南省委關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明
李紀恒
受省委常委會委托，我就《中共云南省委關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況，向全會作說明。
一、建議稿的形成過程
“十三五”時期是全面建成小康社會、實現我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標第一個百年奮斗目標的決勝階段，也是我省深入貫徹習近平總書記考察云南重要講話精神，闖出跨越式發展路子，努力成為我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心的關鍵階段。科學制定和實施好我省“十三五”規劃建議，明確“十三五”時期發展的總體思路、目標要求和戰略舉措，描繪好未來五年發展藍圖，事關長遠，意義十分重大。
省委高度重視建議稿的起草工作，在2014年底召開的省委經濟工作會議上，就對制定“十三五”規劃建議提出明確要求。隨后成立由我擔任組長、陳豪同志為副組長、有關方面負責同志參加的文件起草組，在省委常委會領導下開展起草工作。近一年來，文件起草組認真學習習近平總書記系列重要講話和考察云南重要講話精神，學習中央有關文件精神，深入開展調查研究，廣泛聽取各方面意見建議，全力以赴投入起草工作，形成建議初稿。期間，我多次召開會議，對建議稿的起草思路、體例框架、主要內容等重大問題，進行深入研究討論，提出明確具體要求。今年8—9月，我和陳豪同志、有關省級領導帶領省直部門負責同志，深入州市、部門、企事業單位開展調研、傾聽意見，并先后在臨滄、昆明、昭通、大理召開專題調研座談會，聽取對“十三五”云南發展的意見、建議。黨的十八屆五中全會后，文件起草組逐段逐句學習《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，對省委“十三五”規劃建議稿作了修改完善。此后，省委又先后召開常委會和中心組學習會征求意見、建議，并書面征求了各州市委和省直各部門各單位黨委（黨組）的意見。12月2日，省委召開座談會征求了副省級以上黨員老同志，以及各民主黨派、工商聯、無黨派人士和專家學者的意見。12月7日，省委常委會專題審議建議稿。文件起草組對建議稿進行了反復修改，形成了提交本次全會審議的《建議》文本。
從征求意見情況看，各方面對建議稿給予了充分肯定。大家一致認為，建議稿貫徹了黨的十八屆五中全會精神，體現了“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，體現了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，貫徹了習近平總書記系列重要講話和考察云南重要講話精神，落實了積極適應、把握、引領經濟發展新常態的總要求，落實了省委、省政府重大戰略部署，反映了云南跨越式發展的內在要求，回應了人民群眾關切和期盼，具有較強的戰略性、前瞻性、針對性。
征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見和建議，主要有以下幾個方面。一是建議更加突出研判我省當前經濟社會發展面臨的形勢，切實把重大發展機遇和嚴峻挑戰分析透徹、表述準確。二是建議更加突出云南特點，切實提出事關云南發展的重大舉措、重大工程和重大戰略。三是建議更加突出跨越式發展和同步小康的指標體系，處理好發展速度與發展質量和效益的關系，既注重實事求是、切合實際，又注重激發信心、匯聚力量。四是建議更加突出脫貧攻堅工程，對任務舉措進行強化和細化，明確精準扶貧、精準脫貧的政策舉措和任務分解，注重加強貧困地區領導班子和干部隊伍建設。五是建議更加突出人民群眾普遍關心的就業、教育、社保、住房、醫療等民生指標，進一步加大補短板的工作力度。六是建議更加突出生態文明建設，大力支持綠色經濟發展。省委要求文件起草組認真研究和吸納各方面的意見和建議。文件起草組全面匯總、逐條分析，做到能吸收的盡量吸收。還有一些意見建議，下一步將吸收到規劃綱要或專項規劃中。
二、建議稿的總體考慮和基本框架
省委認為，謀劃我省“十三五”時期發展，必須認真貫徹黨的十八屆五中全會精神，立足我省實際，緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，充分體現與全國同步全面建成小康社會的目標任務和要求。基于這樣的考慮，建議稿的起草著重從4個方面進行總體把握。
第一，堅持以黨的十八屆五中全會精神為指引，全面貫徹落實全會的部署要求。中央“十三五”規劃建議立足黨和國家事業發展全局，深刻總結國內外發展經驗，適應人民群眾新期待，明確提出了“十三五”時期我國發展的指導思想、基本原則、目標要求、基本理念、重大舉措，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政特別是經濟社會發展思想的集中體現，是我們起草建議稿的基本依據和根本遵循。起草過程中，力求全面準確地理解和把握中央“十三五”規劃建議的精神實質，在對我省經濟社會發展的現實基礎、優勢條件、重要機遇和存在問題進行深入分析的基礎上，提出了“十三五”時期我省的指導思想、目標任務、工作舉措，確保黨的十八屆五中全會精神在我省落到實處。
第二，堅持以貫徹落實習近平總書記系列重要講話和考察云南重要講話精神為主線。在調研和征求意見過程中，大家一致認為，習近平總書記系列重要講話精神，是云南工作的根本遵循和行動指南，特別是總書記考察云南重要講話，明確了云南發展的新坐標、新定位、新使命，不僅管當前、而且管長遠，必須貫穿于“十三五”和未來更長時期發展全過程，全面、準確、深入地體現到規劃建議之中，以此確立“十三五”時期云南發展的大思路大舉措。
第三，堅持圍繞五大發展理念謀篇布局，以新的發展理念引領發展行動。創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，是以習近平同志為核心的黨中央針對我國發展面臨的新情況、新問題作出的時代回答，是“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，也是改革開放30多年來我國發展經驗的集中體現，反映出我們黨對我國發展規律的新認識。踐行五大發展理念，云南有內在緊迫要求，也有現實基礎條件，特別是習近平總書記對云南提出的“努力成為我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”的戰略定位，充分體現了五大發展理念的要求。建議稿起草中，無論是經濟社會發展各領域各環節，還是同步全面建成小康社會的各方面，都貫穿了五大發展理念，注重用新的發展理念破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢、開拓發展境界，推動發展速度、質量和效益提升，引領闖出一條跨越式發展的路子來。
第四，堅持適應新常態、把握新常態、引領新常態這個“十三五”經濟發展大邏輯。“十三五”規劃作為經濟發展新常態下我省第一個五年規劃，必須適應新常態謀劃新思路。當前，我省正處在轉型升級、爬坡過坎、跨越發展的關鍵時期，能不能做到適應、把握、引領新常態，在轉方式調結構中實現經濟平穩健康發展，是“十三五”時期我們面臨的最現實考驗。建議稿對新常態下的發展思路作出明確回應。比如，在發展動力上，強調培育跨越式發展新動力，優化要素配置，推動大眾創業、萬眾創新，釋放新需求，創造新供給，推動新技術、新產業、新業態蓬勃發展；在發展路徑上，強調堅定不移轉方式、調結構，加快工業轉型升級，推進高原特色農業現代化，實現服務業優質高效發展，走開放型、創新型和高端化、信息化、綠色化的發展新路子，培育具有云南特色的現代產業體系；在發展空間上，強調增強沿邊與滇中、農村與城市、民族地區與其他地方協調發展，著力構建“一核一圈兩廊三帶六群”區域發展新空間，形成“做強滇中、搞活沿邊、聯動廊帶、多點支撐、雙向開放”的區域協調發展新格局。
在建議稿起草過程中，注意把握了以下原則。
一是堅持中央精神與云南實際相結合。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，提出并形成了“四個全面”戰略布局，開辟了我們黨治國理政的新境界，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢提供了理論指導和行動指南。今年1月，習近平總書記在云南考察時，給我們明確了新定位、賦予了新使命、提出了新要求，為我省未來發展提供了戰略指引。建議稿既堅決貫徹“四個全面”戰略布局和五大發展理念，緊密對接全面建成小康社會新目標，落實中央各項決策部署，又注重立足云南實際，提出了一系列有云南特色的重點工作。
二是堅持目標指向與問題導向相結合。“十三五”規劃是全面建成小康社會的收官規劃，建議稿圍繞我省與全國同步全面建成小康社會這個奮斗目標，提出經濟發展實現新跨越、脫貧攻堅實現新勝利、各族人民生活水平和質量實現新提高、公民素質和社會文明程度實現新提升、生態建設和環境保護實現新突破、各方面制度建設實現新進展6個方面新的目標要求，形成相互聯系、互為支撐的目標體系。同時，建議稿突出重點領域和薄弱環節，全力打造支撐跨越式發展的重要戰略平臺和現代產業體系，全力做好與群眾利益密切相關的民生大事，全力補齊基礎設施、脫貧攻堅、環境保護等方面的短板，促進城鄉一體、區域協調、民族和諧、共同富裕，在增強薄弱環節中提升發展整體性，確保全面小康領域全覆蓋、人口全覆蓋、區域全覆蓋，確保全面小康路上一個貧困地區都不掉隊、一個兄弟民族都不落伍、一個貧困群眾都不落下。
三是堅持推動發展與改善民生相結合。建議稿堅持人民主體地位，貫徹以人民為中心的發展思想，在對創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展從而推動跨越式發展的全面部署中，把保障改善民生、增進人民福祉貫穿始終，并提出了一系列務實舉措。
四是堅持底線思維和戰略思維相結合。建議稿一方面堅持底線思維，既從確定的目標倒推，厘清到時間節點必須完成的任務，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解問題的途徑和辦法，使確定的任務目標都能落到實處。另一方面，堅持戰略思維，充分考慮現實可能性和未來發展的不確定性，不把目標任務定得太滿，既立足當前、又謀劃長遠，既盡力而為、又量力而行，以體現規劃的科學性、嚴肅性，提振全省各族人民對跨越式發展的信心。
五是堅持一以貫之與開拓創新相結合。近年來，省委深入貫徹中央決策部署，不斷深化對省情的認識和把握，與時俱進地豐富和完善發展思路，作出一系列重大決策、重大部署、重大舉措。實踐證明，這些決策、部署和舉措，符合中央精神和云南實際，已經成為全省上下的廣泛共識和一致行動。制定“十三五”規劃建議，必須一以貫之堅持已形成的好思路，保持發展的連續性和穩定性。同時，必須大膽開拓創新，充分體現省委貫徹落實習近平總書記考察云南重要講話精神形成的理論創新和實踐創新成果，不斷開拓跨越式發展新局面。
考慮到建議通過后，還要根據建議制定“十三五”規劃綱要，兩個文件之間要有合理分工，為此建議稿將重點放在了明確發展方向、重點任務和重大舉措上，而一些具體的工作部署則留給規劃綱要去規定。
在框架結構上，建議稿分三大板塊、八部分。
第一板塊為總論，包括導語和第一、第二部分。第一部分講“十三五”時期我省發展的形勢，總結“十二五”時期我省發展取得的重大成就，闡述“十三五”時期我省發展環境的基本特征。第二部分講“十三五”時期我省發展的指導思想、主要目標和貫徹落實五大發展理念的總體要求。
第二板塊為分論，包括第三至第七部分。提出貫徹五大發展理念的重大舉措，明確“十三五”時期我省經濟社會發展的主要任務。第三部分講堅持創新發展，著力提高發展速度、質量和效益，主要從培育跨越式發展新動力、推進以綜合交通為重點的五大基礎設施網絡建設、培育具有云南特色的現代產業體系、加快高原特色農業現代化建設、深入實施創新驅動發展戰略、構建創新發展新體制、提升省域宏觀調控能力和水平7個方面進行部署。第四部分講堅持協調發展，著力建設我國民族團結進步示范區，主要從更高層次推動區域協調發展、扎實推進新型城鎮化和城鄉發展一體化、推動物質文明和精神文明協調發展、推動經濟建設和國防建設融合發展4個方面進行部署。第五部分講堅持綠色發展，著力爭當我國生態文明建設排頭兵，主要從加快形成人與自然和諧共生新格局、加快建設主體功能區、促進資源節約循環高效使用、全面推進環境治理、筑牢國家西南生態安全屏障5個方面進行部署。第六部分講堅持開放發展，著力建設我國面向南亞東南亞輻射中心，主要從深化國際國內區域合作、加強開放載體建設、加強開放平臺建設、推進與周邊省區和國家設施聯通、推進開放型經濟建設5個方面進行部署。第七部分講堅持共享發展，著力推進幸福云南建設，主要從脫貧攻堅、公共服務提升、教育提質惠民、創業促進就業、城鄉居民增收、社保擴面提標、健康云南、人口均衡發展8個方面進行部署。
第三板塊包括第八部分和結束語。強調加強和改善黨的領導，為實現“十三五”規劃提供堅強保證，主要從完善黨委領導經濟社會發展工作體制機制、凝聚全面建成小康社會的共識和力量、實施人才優先發展戰略、切實加強法治建設、加強和創新社會治理、強化“十三五”規劃建議的目標任務落實機制6個方面進行部署。
三、需要重點說明的幾個問題
建議稿對我省“十三五”發展作了全面部署，提出了一系列新的發展要求和重大舉措。這里，就其中幾個重點問題作簡要說明。
第一，關于“十三五”經濟發展目標和增長速度。與全國同步全面建成小康社會，我們肩負著重要的歷史使命。建議稿提出，“十三五”時期，全省經濟年均增速8.5%左右，人均地區生產總值與全國平均水平的差距明顯縮小，經濟總量和質量效益全面提升，城鄉居民收入增長幅度高于經濟增長幅度，農村居民收入增長幅度高于城鎮居民收入增長幅度。確定這一目標和增速，經過了反復測算、審慎論證，綜合分析了我省發展基礎和外部條件，既考慮了縮小與全國差距的緊迫任務，又考慮了影響發展的不確定性因素，既考慮了合理引導市場預期，又考慮了統籌就業、財政和城鄉居民增收，統籌兼顧了發展速度、發展質量、發展方式等方面要求，有利于使經濟運行保持在合理區間，有利于把各方面的著力點引導到轉型升級、提質增效上來，目的是實現有質量、有效益、沒水分、可持續的增長。只要我們奮發努力，我省經濟年均增長8.5%是完全可以實現的。在實際工作中，我們將力求發展得更好更快一些，力爭實現8.5%以上的增長。
第二，關于現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。黨的十八屆五中全會吹響了全面建成小康社會的沖鋒號。全面建成小康社會，最艱巨的任務是脫貧攻堅，最突出的短板在于農村貧困人口。云南能不能與全國同步全面建成小康社會，574萬農村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標。建議稿提出，到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障；實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平；實現現行標準下全省574萬貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困得到解決。為實現這一目標，建議稿提出實施脫貧攻堅工程，把脫貧攻堅作為發展頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，立下軍令狀，采取硬措施，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。我們考慮，對我省574萬建檔立卡農村貧困人口中的450萬人左右，通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、生態補償、教育支持等措施實現脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，全部納入低保覆蓋范圍，實行社保政策兜底脫貧。12月10日，省委召開扶貧開發工作會議，對脫貧攻堅工作作出全面部署。
第三，關于戶籍人口城鎮化率加快提高。農業轉移人口到城鎮落戶，有利于穩定經濟增長，也有利于促進社會公平正義與和諧穩定，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求。2014年，我省戶籍人口城鎮化率僅為29%，比全國低8個百分點。國家提出到2020年戶籍人口城鎮化率達到45%左右，立足我省實際，建議稿提出加快提高戶籍人口城鎮化率。為了縮小與全國的差距，并根據相關測算，我省2020年戶籍城鎮化率可達到40%左右，這需要“十三五”時期年均提高2個百分點左右，年均轉戶94萬人，5年累計轉戶470萬人。與全國差距由2014年的8個百分點，縮小為2020年的5個百分點。為確保這一目標實現，建議稿提出了深化戶籍制度改革，實施居住證制度，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制等相關配套政策。還提出推動昆明建設區域性國際城市，加快曲靖、玉溪、楚雄、蒙自四市發展，支持大理、昭通等其他中心城市做大做強，加快縣城、中心集鎮和邊境口岸發展等優化城鎮空間布局的思路，推動農業轉移人口向滇中城市群和就近就地轉移。
第四，關于區域發展空間格局優化。“十三五”時期，如何主動對接融入國家重大區域戰略，進一步優化全省區域發展格局，是全省上下非常關心的問題。經過認真調查研究，在堅持繼承與創新、突出重點與統籌協調的基礎上，建議稿提出了著力構建“一核一圈兩廊三帶六群”區域發展新空間的思路，推動形成“做強滇中、搞活沿邊、聯動廊帶、多點支撐、雙向開放”的區域協調發展新格局。“一核”，就是全力推進昆明市與滇中新區融合發展，加快區域性國際城市建設步伐，形成全省最具活力的增長核心。“一圈”，就是加快推進包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和紅河州北部地區的滇中城市經濟圈一體化發展，優化城市空間布局和產業結構，擴大環境容量和生態空間，探索人口經濟密集地區重點開發新模式。“兩廊”，就是順應孟中印緬經濟走廊和中國—中南半島國際經濟走廊建設，優化我省城鎮發展、產業發展和基礎設施建設空間布局，更好地服務和融入國家發展戰略，實現經濟走廊與各經濟帶、城市群聯動發展。“三帶”，就是以邊境經濟合作區、跨境經濟合作區建設為重點，完善綜合交通、口岸和邊境通道等基礎設施，打造面向南亞東南亞開放的前沿和窗口，加快形成沿邊開放經濟帶；沿瀾滄江重點發展生態文化旅游產業，打造全省綠色經濟發展和民族團結進步試驗區，加快培育瀾滄江開發開放經濟帶；沿金沙江加強基礎設施、清潔能源和清潔載能產業、特色旅游業、生態環保、開放平臺、市場體系和城鎮建設，加快培育金沙江對內開放合作經濟帶。“六群”，就是在發揮滇中城市群輻射帶動作用的同時，促進滇東北、滇西北、滇西、滇西南、滇東南等城鎮群有序發展，形成多點支撐我省發展的格局。
第五，關于轉方式調結構。加快轉方式調結構，是“十三五”的重點任務，更是云南自身發展的緊迫要求。當前，我省經濟運行中遇到的困難和問題，雖然有市場趨緊、需求減弱等因素的影響，但歸根結底是結構性問題，只有從供給側和需求側兩端推進結構性改革，加快轉方式調結構，才能有效克服經濟下行壓力，形成支撐經濟持續向好發展的新動力。建議稿從加快工業轉型升級，推進服務業優質高效發展，加快產業園區轉型升級，培育具有云南特色的現代產業體系；加快高原特色農業現代化建設，推動糧經飼統籌、農牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，走產出高效、產品安全、資源節約、適度規模、環境友好的高原特色農業現代化道路；深入實施創新驅動發展戰略，發揮科技創新在全面創新中的引領作用，深入實施新一輪創新型云南行動計劃，推進區域高水平大學和科研院所建設，實施一批省級重大科技項目，提高區域科技創新能力和水平；構建創新發展新體制，加快形成有利于我省創新發展的市場環境、產權制度、投融資體制、分配制度、人才培養引進使用機制；實行能耗和水資源消耗、建設用地等總量和強度“雙控”等方面，明確了今后五年轉方式調結構的主攻方向、實現路徑和工作要求。其著眼點，就是要發揮牽引作用和倒逼壓力，保持我省經濟發展較快增速，實現質量、效益同步提升。
第六，關于保障和改善民生。近年來，隨著改革開放和現代化建設不斷推進，我省各族人民生活不斷改善，但與人民群眾的期待還有不小差距。建議稿順應群眾愿望，提出堅持共享發展，厚植人民幸福之基、社會和諧之本、經濟發展之源。建議稿圍繞推進幸福云南建設，部署實施脫貧攻堅、公共服務提升、教育提質惠民、創業促進就業、城鄉居民增收、社保擴面提標、健康云南、人口均衡發展“八大民生工程”。建議稿還提出了一系列含金量高的政策措施，比如：加大對民族地區、邊境地區、貧困地區、革命老區的轉移支付，逐步縮小區域間基本公共服務差距；支持迪慶、怒江率先實施14年免費教育；支持一批優勢學科和特色專業建設成為國內一流學科和專業；積極推進全省城鄉居民醫保統籌；全力推動我省中醫藥、民族醫藥、現代生物醫藥產業振興發展；持續增加城鄉居民收入等，努力讓全省各族人民在共建共享發展中有更多獲得感、幸福感。
此外，中央“十三五”規劃建議提出了“實施一批國家重大科技項目和在重大創新領域組建一批國家實驗室”“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”“實施省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”“一對夫婦可生育兩個孩子政策”等許多重大政策。我們在建議稿中予以了充分體現，并組織有關單位研究具體落實方案，確保中央的各項重大政策落到實處。
同志們，這次全會的主要任務，就是討論審議省委“十三五”規劃建議。做好這項工作，對于指導我省“十三五”規劃綱要編制、引領“十三五”時期經濟社會發展，具有十分重要的意義。希望大家認真思考，充分討論，結合實際提出建設性意見和建議，共同把建議稿完善好、把這次全會開好。