公正司法、廉潔司法對(duì)于人民法院審判活動(dòng)而言，猶如“車之四輪”、“鳥之兩翼”，相輔相成，缺一不可。為努力實(shí)現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)，以完善司法責(zé)任制為核心的司法體制改革試點(diǎn)工作正在全面展開。但隨著司法體制改革的逐步深入，審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制將發(fā)生一些結(jié)構(gòu)性改變，與之俱來(lái)的則是廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的變化和轉(zhuǎn)移。如果監(jiān)督措施跟不上或者不能落到實(shí)處，就有可能在廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控方面出現(xiàn)縫隙和漏洞。如何在司法體制改革中同步推進(jìn)廉政機(jī)制建設(shè)，如何在實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”、維護(hù)法官依法獨(dú)立行使審判職權(quán)的同時(shí)能夠做到讓審理者公正司法、廉潔司法，是我們每位司法工作人員共同面對(duì)的難題，需要我們不斷探討以尋求解決的辦法。
一、調(diào)研的基本情況
為找到破解這道難題的“金鑰匙”，最高人民法院紀(jì)檢組監(jiān)察局在2015年初的全國(guó)法院黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會(huì)議上向全國(guó)法院吹響了“集結(jié)號(hào)”，要求各高級(jí)法院對(duì)司法體制改革后可能遇到的廉政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題提前進(jìn)行調(diào)研應(yīng)對(duì)，以便向最高人民法院提出建設(shè)性的建議。云南省高院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)任務(wù)高度重視，及時(shí)成立了專題調(diào)研組。專題調(diào)研組圍繞“在司法體制改革中如何同步推進(jìn)廉政機(jī)制建設(shè)”這一調(diào)研題目有針對(duì)性地設(shè)置了十個(gè)相應(yīng)的子問(wèn)題，將調(diào)研通知連同問(wèn)卷調(diào)查表下發(fā)各中級(jí)法院以征集更廣泛的“聲音”，省高院紀(jì)檢組董敏組長(zhǎng)親率專題調(diào)研組深入到昆明市西山區(qū)法院、玉溪市新平縣嘎灑法庭等司改試點(diǎn)法院、法庭以及峨山、新平、元江、鳳慶等基層法院進(jìn)行調(diào)研。專題調(diào)研組還通過(guò)召開法官座談會(huì)、院際交流、收集違紀(jì)違法典型案例等多種形式收集素材、了解情況、廣泛征求意見建議，認(rèn)真梳理分析各種觀點(diǎn)意見，確定以司法責(zé)任制改革為核心，就如何促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察部門和法官懲戒委員會(huì)在司法責(zé)任制改革中更好地發(fā)揮廉政風(fēng)險(xiǎn)防范作用展開探討性的論述，以期提出一些有益的建議。
二、司法責(zé)任制改革前的現(xiàn)狀和司改后可能產(chǎn)生的問(wèn)題
（一）當(dāng)前法院的案件審理模式及其廉政監(jiān)督現(xiàn)狀
當(dāng)前法院辦案主要采取行政管理模式。有一定影響的案件，特別是重大疑難案件，案件承辦人一般是先審后匯報(bào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)，直到最后院長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)簽發(fā)裁判文書，這一模式與合議庭獨(dú)立行使審判權(quán)不相一致，審判長(zhǎng)不能也無(wú)權(quán)簽發(fā)裁判文書，審判后法律文書的多級(jí)審批環(huán)節(jié)繁瑣，使合議庭不能充分行使審判權(quán)，也不能提高辦案效率。但這種層層把關(guān)、層層審批的審判模式對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的確也起到了一定的積極作用。
對(duì)于審判權(quán)的監(jiān)督，就目前來(lái)看，在法院內(nèi)部，院、庭長(zhǎng)對(duì)案件的監(jiān)督主要是事前、事中和過(guò)程監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)著重要的監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)察部門囿于人事、財(cái)、物均屬于法院管轄，紀(jì)檢監(jiān)察人員不愿管、不敢管的現(xiàn)象在法院也是不同程度地客觀存在，這些因素限制了監(jiān)察部門的監(jiān)察職能難以得到真正發(fā)揮。但在司法體制改革中的法官員額制改革之前，紀(jì)檢監(jiān)察部門尚有較大比例的具有法官身份或?qū)徟匈Y格的工作人員，這是紀(jì)檢監(jiān)察部門當(dāng)前辦理違紀(jì)違法案件一個(gè)比較有利的條件。
（二）司法責(zé)任制改革后可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
1.發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的可能性增加。司法體制改革以后，獨(dú)任法官、合議庭審判權(quán)和裁判文書簽發(fā)權(quán)同時(shí)歸上述裁判主體，能夠比較充分地實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，這是事物發(fā)展的有利一面。但不利的一面也將凸顯出來(lái)，即部分重大案件因缺少層層把關(guān)和審批環(huán)節(jié)，倘若遇到法官業(yè)務(wù)能力較低或者法官的主觀惡性增加，那發(fā)生“人情案、關(guān)系案、金錢案”的廉政風(fēng)險(xiǎn)可能性將會(huì)大大增加。
2.審判監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)不能恰當(dāng)界定，可能妨礙審判權(quán)正常行使。當(dāng)前，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)與獨(dú)任法官和合議庭審判權(quán)之間尚存在一些沒有理順的地方，給獨(dú)立公正審判造成一定的阻礙。從最近出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第二節(jié)第六條有關(guān)院、庭長(zhǎng)不再簽發(fā)本人為直接參加審判的裁判文書來(lái)看，審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)的扁平化管理模式將要出現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)與審判權(quán)依法獨(dú)立行使之間沒有根本的矛盾，相反，合理適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理權(quán)有利于審判權(quán)的有效運(yùn)行，有利于司法責(zé)任制的落實(shí)，有利于從法院內(nèi)部防止“人情案、關(guān)系案、金錢案”的發(fā)生。但關(guān)鍵問(wèn)題在于如果不能恰當(dāng)界定院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)權(quán)力邊界，就會(huì)妨礙或者侵害審判權(quán)的正常行使，阻礙廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制有效運(yùn)行。
3.外部監(jiān)督弱化帶來(lái)廉政風(fēng)險(xiǎn)。司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是改革完善司法管理體制，建立省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制。這一管理體制一旦建立，將形成全省法官“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的管理模式和符合分類管理要求的編制、經(jīng)費(fèi)管理體系，為全省法院依法獨(dú)立公正行使審判執(zhí)行權(quán)提供制度保障，這是事物的有利一面。但因這種體制改革帶來(lái)的不利一面也將顯現(xiàn)出來(lái)，即省級(jí)統(tǒng)管后因外部監(jiān)督弱化而帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。地方法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管后，中、基層法院黨組和黨組班子成員受同級(jí)黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的力度也將弱化，相應(yīng)地中、基層法院黨組和黨組班子成員受同級(jí)黨委、紀(jì)委監(jiān)督的力度也將弱化。既如此，省高級(jí)法院對(duì)“處江湖之遠(yuǎn)”的中、基層法院廉政監(jiān)督管理模式也將受到前所未有的挑戰(zhàn)。
4.存在影響紀(jì)檢監(jiān)察工作的不利因素。設(shè)立法官懲戒委員會(huì)是此次司法體制改革的一項(xiàng)頗具特色的重點(diǎn)內(nèi)容。法官懲戒委員會(huì)在我國(guó)是新生事物，如何準(zhǔn)確定位法官懲戒委員會(huì)的職責(zé)權(quán)力、科學(xué)設(shè)定懲戒方式、與各級(jí)法院現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察部門做好工作銜接等幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，值得認(rèn)真研究。此外，根據(jù)法官員額制改革方案，將來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察部門不再保留法官員額，即現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察部門工作且具有法官身份的紀(jì)檢監(jiān)察干部不再保留法官資格，不享受法官待遇，因此會(huì)帶來(lái)兩個(gè)方面的不利因素，一是不利于法院紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定，二是不利于保證違紀(jì)違法案件的辦理質(zhì)量。
三、加強(qiáng)司法責(zé)任制改革風(fēng)險(xiǎn)防控，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督效果的幾點(diǎn)建議
最高人民法院，于2015年9月21日出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）。本調(diào)研報(bào)告的意見建議部分對(duì)于最高人民法院《若干意見》已經(jīng)規(guī)定的問(wèn)題將不再涉及，對(duì)于《若干意見》沒有規(guī)定或者規(guī)定不太明確的問(wèn)題將根據(jù)調(diào)研情況試圖提出一些不太成熟的建議供參考。
（一）多措并舉，防范獨(dú)任法官和合議庭廉政風(fēng)險(xiǎn)
1.嚴(yán)格法官選任標(biāo)準(zhǔn)。法律實(shí)施的關(guān)鍵在于法官，在強(qiáng)調(diào)法官業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力的同時(shí)，注重考核法官道德水準(zhǔn)和紀(jì)律意識(shí)，建立公正廉潔司法的第一道防線。法官入額選任過(guò)程中，對(duì)擬選任的入額法官應(yīng)該事先征求紀(jì)檢監(jiān)察部門的意見。
2.建立定期交流和不定期旁聽、列席機(jī)制。對(duì)合議庭組成，以實(shí)行定期交流制更為妥當(dāng)，有利于防止合議庭成員形成穩(wěn)定的利益同盟。建立隨機(jī)而不定期的院庭長(zhǎng)旁聽案件庭審、列席案件合議機(jī)制。
3.加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立庭審全程錄音錄像制度。以科技法庭建設(shè)為主導(dǎo)，強(qiáng)化電子監(jiān)察防范措施，實(shí)行庭審現(xiàn)場(chǎng)同步錄音錄像，發(fā)揮全程監(jiān)控庭審現(xiàn)場(chǎng)在保護(hù)訴權(quán)、認(rèn)定證據(jù)、查明事實(shí)、公正判決方面的決定性作用，做到凡審必錄、全程留痕、健全檔案、追責(zé)有據(jù)。
4.真正發(fā)揮好懲戒的治本功能、制度的約束功能和尊榮的激勵(lì)功能。切實(shí)加大懲戒追責(zé)力度，保持高壓態(tài)勢(shì)，使其“不敢為”；切實(shí)加大司法公開力度，形成倒逼機(jī)制，使其“不能為”；切實(shí)加大制度執(zhí)行力度，確保剛性約束，使其“不可為”；切實(shí)加大保障力度，樹立法官尊榮，使其“不愿為”。
（二）規(guī)范院長(zhǎng)庭長(zhǎng)審判管理監(jiān)督權(quán)力職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的協(xié)管監(jiān)督
1.清晰設(shè)置院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)的權(quán)力清單。改革審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的核心是審判權(quán)力運(yùn)行“去行政化”，讓院、庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)在法律規(guī)定的框架內(nèi)運(yùn)行。審判管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)該按照辦案流程和專業(yè)分工，清晰設(shè)置權(quán)力清單。比如應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化最高人民法院《若干意見》第24條規(guī)定的四類案件（群體性糾紛案件，重大、疑難、復(fù)雜案件，與本院或者上級(jí)法院的類案判決可能發(fā)生沖突的案件，有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的案件等）的監(jiān)督管理權(quán)的條件和程序規(guī)則。
2.強(qiáng)化對(duì)中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行協(xié)管監(jiān)督的政治責(zé)任。對(duì)省級(jí)統(tǒng)管后因外部監(jiān)督弱化而帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，省高級(jí)法院應(yīng)充分運(yùn)用司法巡查、審務(wù)督察、談話函詢、舉報(bào)核查、述廉述責(zé)、民主生活會(huì)等方式，不斷強(qiáng)化對(duì)中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行協(xié)管監(jiān)督的政治責(zé)任。
（三）理清紀(jì)檢監(jiān)察與法官懲戒委員會(huì)的職能關(guān)系，強(qiáng)化審判監(jiān)督效果
1.科學(xué)設(shè)置法官懲戒委員會(huì)，明確法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)分工。
（1）明確法官懲戒委員會(huì)的“中立地位”，理清法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)分工。目前，法院的紀(jì)律追責(zé)機(jī)構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察部門，其根據(jù)《人民法院監(jiān)察條例》和《人民法院處分條例》對(duì)法官和其他法院工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行紀(jì)律審查。為建立符合司法規(guī)律和法官職業(yè)化特點(diǎn)的法官懲戒機(jī)制，司法體制改革引入設(shè)置法官懲戒委員會(huì)。根據(jù)中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)工作若干問(wèn)題的框架意見》的精神，將在省級(jí)和國(guó)家層面設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，該委員會(huì)由審判業(yè)務(wù)專家、律師代表、人大代表、政協(xié)委員和組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、政法委等有關(guān)部門人員組成。根據(jù)《若干意見》中的第四節(jié)第36條“人民法院監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究法官違法審判責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定，并報(bào)送?。▍^(qū)、市）法官懲戒委員會(huì)審議。高級(jí)人民法院監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)派員向法官懲戒委員會(huì)通報(bào)當(dāng)事法官的違法審判事實(shí)及擬處理建議、依據(jù)，并就其違法審判行為和主管過(guò)錯(cuò)進(jìn)行舉證。當(dāng)事法官有權(quán)進(jìn)行陳述、舉證、辯解、申請(qǐng)復(fù)議和申訴。法官懲戒委員會(huì)根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒處分的建議”的規(guī)定，最高人民法院在下一步制定懲戒委員會(huì)章程和懲戒委員會(huì)辦法時(shí)，將法官懲戒委員會(huì)的工作職能定位于紀(jì)律審查的“準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”應(yīng)該是比較合適的。根據(jù)這一定位，對(duì)法官懲戒委員會(huì)的職能職責(zé)、議事規(guī)則、工作程序等方面的設(shè)置不僅應(yīng)該體現(xiàn)其專業(yè)性，而且應(yīng)該體現(xiàn)其中立性；不僅應(yīng)該理清紀(jì)檢監(jiān)察和法官懲戒委員會(huì)各自的職責(zé)職能關(guān)系，而且應(yīng)該設(shè)置好一種獨(dú)立的懲戒機(jī)制，以確保法官懲戒委員會(huì)根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒處分的處分建議權(quán)能夠得到真正有效的實(shí)現(xiàn)。
（2）順應(yīng)日常監(jiān)督工作需要，在省級(jí)以下的中級(jí)法院建立法官懲戒委員會(huì)派出聯(lián)絡(luò)機(jī)制。根據(jù)中央司法體制改革框架意見，在省級(jí)設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，懲戒委員會(huì)成員多由人大代表、政協(xié)委員、司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者、律師和法官代表等多方面人士組成。依此框架意見，懲戒委員會(huì)組成成員來(lái)自不同的系統(tǒng)領(lǐng)域和工作部門，如果全省范圍內(nèi)所有違紀(jì)違法審判的法官懲戒均必須提交至設(shè)立于省一級(jí)的法官懲戒委員會(huì)聽證并由法官懲戒委員會(huì)提出處理建議，則設(shè)置的法官懲戒委員會(huì)召集工作機(jī)制可能不僅難以適應(yīng)辦理違紀(jì)違法審判案件的時(shí)效性，而且也難以適應(yīng)查處違紀(jì)違法審判案件的工作量。根據(jù)存在的這一問(wèn)題，在省級(jí)以下的中級(jí)法院建立法官懲戒委員會(huì)派出聯(lián)絡(luò)機(jī)制就顯得尤為必要。為理順各方主體關(guān)系，方便開展工作，派出聯(lián)絡(luò)機(jī)制可以借鑒最高人民法院向地方派出巡回法庭的做法，由省級(jí)法官懲戒委員會(huì)在全省范圍內(nèi)以片區(qū)為單位設(shè)立若干法官懲戒委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)來(lái)開展工作。經(jīng)過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察部門初核調(diào)查可能處理較輕的違紀(jì)案件由法官懲戒委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)來(lái)提出處理建議并報(bào)省一級(jí)法官懲戒委員會(huì)審批，可能處理較重的違紀(jì)違法案件由省一級(jí)法官懲戒委員會(huì)直接提出違紀(jì)違法處理建議。
2.深化“三轉(zhuǎn)”聚焦主業(yè)，加強(qiáng)派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)的輪崗交流。為適應(yīng)中央紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”要求，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)不參與業(yè)務(wù)分工，在工作職能上專司監(jiān)督，通過(guò)出席駐在法院的各種會(huì)議、發(fā)放廉政監(jiān)督卡隨案全程跟蹤案件審理、調(diào)閱文件資料、約談工作人員、實(shí)行“由人到案”和“由案到人”的常態(tài)查處機(jī)制并開展各項(xiàng)監(jiān)督檢查，促使法官不敢為。紀(jì)檢組長(zhǎng)任期最長(zhǎng)應(yīng)該不超過(guò)五年，因工作需要和特殊情況可以隨時(shí)調(diào)整交流。通過(guò)這些措施，可以充分發(fā)揮紀(jì)檢組長(zhǎng)的監(jiān)督作用，從源頭上最大限度地防止“三案”發(fā)生，確保公正廉潔司法。
3.尊重歷史區(qū)別情況，保障待遇穩(wěn)定隊(duì)伍。建議設(shè)置一個(gè)過(guò)渡期限，實(shí)行新人新辦法、老人老辦法，現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察部門具備法官資格的按照法官等級(jí)進(jìn)行評(píng)定，并落實(shí)相應(yīng)待遇；從現(xiàn)在起新進(jìn)入紀(jì)檢監(jiān)察部門的同志不再評(píng)定法官等級(jí)，但應(yīng)享受紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員的津補(bǔ)貼，以穩(wěn)定法院紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察人員的積極性，提高紀(jì)律審查和查辦違法案件的質(zhì)量和效率。
（省高院紀(jì)檢組）