近年來，按照中央和省市相關(guān)要求，昆明市各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政部門不斷加大對“小金庫”的治理力度，遏制住了問題滋生蔓延的勢頭。但是“小金庫”并未絕跡，在一些單位和部門尤其是基層仍時(shí)有發(fā)生，違法違紀(jì)侵占、截留和使用國家和單位收入，逐漸演變成為一種腐敗黑洞。建立治理“小金庫”長效機(jī)制具有十分重要的意義。
一、關(guān)于“小金庫”的政策界定
“小金庫”也稱“小錢柜”。國務(wù)院1965年6月5日《關(guān)于在財(cái)貿(mào)系統(tǒng)清理“小錢柜”的幾項(xiàng)規(guī)定》做出較為明確的定義：“凡是用非法手段，化大公為小公，化計(jì)劃內(nèi)為計(jì)劃外，以及用其它不正當(dāng)辦法搞來的賬外資金……，屬于清理范圍”。上世紀(jì)八十年代，“小金庫”一詞取代“小錢柜”成為治理對象。
縱觀我國清理“小金庫”的各個階段，對其概念定義均有所不同。1989年11月國務(wù)院《關(guān)于清理檢查“小金庫”的通知》（國發(fā)【1989】77號）規(guī)定，所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位，除了黨費(fèi)、團(tuán)費(fèi)、工會會費(fèi)、稿費(fèi)提成和職工互助金等項(xiàng)目外，凡侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公、化公為私，未在本單位財(cái)務(wù)會計(jì)部門列收列支、私存私放的各項(xiàng)資金，均屬“小金庫”，都要進(jìn)行清理。1995年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署、中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”的意見》，將“小金庫”定義為：“凡違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會計(jì)賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金均屬于‘小金庫’”。中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕18號）明確要求，將“違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)，均納入治理范圍”。
中央對“小金庫”的政策界定，隨著形勢發(fā)展不斷深化和完善。上世紀(jì)六十年代清理“小金庫”，是為了改善管理、健全制度、堵塞漏洞、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，主要不是為了籌集資金①。八十年代末清理檢查，主要任務(wù)是制止國家財(cái)政收入流失，控制消費(fèi)基金增長過猛，遏制奢侈浪費(fèi)，糾正敗壞黨風(fēng)和社會風(fēng)氣的問題②。中辦國辦2009年印發(fā)的意見明確指出：“‘小金庫’的存在……，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，造成國家財(cái)政收入和國有資產(chǎn)的流失，而且誘發(fā)和滋生一系列腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣，是妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、影響社會和諧穩(wěn)定、危害黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒瘤，必須堅(jiān)決清除”，從反腐倡廉的新高度強(qiáng)調(diào)治理“小金庫”的重要性和緊迫性。同時(shí)，對“小金庫”問題的政策界定也更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，一是突出行為的違法違規(guī)性，設(shè)立“小金庫”具有違反法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定的行為特征；二是準(zhǔn)確劃定了政策界線，規(guī)定以資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿產(chǎn)作為認(rèn)定“小金庫”問題的重要依據(jù)，不再將以黨費(fèi)、團(tuán)費(fèi)、工會會費(fèi)、稿費(fèi)提成和職工互助金等名義設(shè)立‘小金庫’排除在清理范圍之外；三是完善了“小金庫”資產(chǎn)概念，“小金庫”不僅僅局限于資金，還包含資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。
根據(jù)《意見》和《實(shí)施辦法》，認(rèn)定是否屬于“小金庫”有三個關(guān)鍵，一是看行為是否具有違法性和違規(guī)性，二是看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿，三是看行為人有無設(shè)立“小金庫”的主觀故意。設(shè)立“小金庫”是故意使資金資產(chǎn)脫離或者規(guī)避財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門正常監(jiān)管的違法違紀(jì)行為，主要有八種具體表現(xiàn)形式，1．違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；2．用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；3．以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；4．經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫”；5．虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；6．以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”；7．上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”；8.通過其他違法違規(guī)違紀(jì)方式設(shè)立“小金庫”。違法違紀(jì)設(shè)立“小金庫”或者使用“小金庫”資金資產(chǎn)，相關(guān)責(zé)任人均應(yīng)受到紀(jì)律處分，甚至追究法律責(zé)任。
二、“小金庫”的危害
“小金庫”采取隱匿收入、虛列支出、套取經(jīng)費(fèi)等方式轉(zhuǎn)移資金，造成國家財(cái)政收入和國有資產(chǎn)流失，不僅會計(jì)信息失真、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，而且敗壞社會風(fēng)氣、滋生腐敗現(xiàn)象，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪。
2015年以來，云南省和昆明市公開通報(bào)了一批典型案例。如云南省統(tǒng)計(jì)局原黨組書記、局長姚堂文，在擔(dān)任硯山縣委書記，文山縣委書記，文山州委常委、副州長，省統(tǒng)計(jì)局黨組書記、局長期間，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，安排工作人員套取中央、地方專項(xiàng)資金及單位行政經(jīng)費(fèi)900余萬元設(shè)立“小金庫”，用于送禮、購買車輛及發(fā)放職工福利等支出，利用職務(wù)上的便利和影響收受賄賂，為他人謀取利益，被開除黨籍公職移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步查處③。五華區(qū)社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局原局長高繼林在任期間，違規(guī)設(shè)立“小金庫”，將款項(xiàng)用于節(jié)日慰問、發(fā)放職工過節(jié)費(fèi)、補(bǔ)助職工食堂等開支，并對該局副局長李某某挪用20萬公款構(gòu)成犯罪負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，受到留黨察看兩年、行政撤職處分④。
中央三令五申要求堅(jiān)決清理和查禁“小金庫”，一些單位部門 “小金庫”問題仍時(shí)有發(fā)生，關(guān)鍵是局部利益、小團(tuán)體利益甚至是個人利益作祟。有的單位通過“小金庫”把國家和單位的收入化大公為小公、化公為私，想方設(shè)法對抗檢查，除了收取不法收入及接受贊助、捐贈等傳統(tǒng)手法外，又出現(xiàn)了虛列支出、虛報(bào)冒領(lǐng)套取財(cái)政資金等手段；除了以現(xiàn)金形式由相關(guān)人員保管或以個人名義公款私存外，又出現(xiàn)了向下屬或關(guān)聯(lián)單位轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”等方式。由于“小金庫”設(shè)置的隨意性、隱蔽性，又缺乏必要的財(cái)政監(jiān)督，資金的來龍去脈除單位負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人員外其他人難以知曉，于是“小金庫”脫離監(jiān)管變成了腐敗的“溫床”。其中的資金資產(chǎn)，多用于單位職工個人福利、補(bǔ)助、獎金以及超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍解決單位辦公費(fèi)用等“灰色消費(fèi)”，有的甚至用于送禮、行賄、揮霍、因私消費(fèi)、貪污私分等“黑色支出”。如果任其發(fā)展必將嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣，妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、影響社會和諧穩(wěn)定、危害黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。
三、 “小金庫”存在的原因分析
按照中央和省市相關(guān)要求，昆明市紀(jì)委監(jiān)察局和縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷加大查處“小金庫”違紀(jì)案的工作力度，挽回了巨額經(jīng)濟(jì)損失。查處的案件呈現(xiàn)三個特點(diǎn)：一是違紀(jì)單位基層化、違紀(jì)人員低職化，97.4%的違紀(jì)案發(fā)生在縣區(qū)基層單位，涉及鄉(xiāng)科級干部、學(xué)校負(fù)責(zé)人和社區(qū)干部等人員。二是涉教、涉農(nóng)領(lǐng)域問題高發(fā)，發(fā)生違紀(jì)案的單位中，學(xué)校和教育部門占比31.0%，涉農(nóng)單位占比20.6%。三是單位一把手是“小金庫”違紀(jì)案的重點(diǎn)人員，被紀(jì)律處分的單位黨政主要負(fù)責(zé)人占比55.3%。
“小金庫”問題在一些部門、單位仍然存在，究其原因：
一是有的干部特別是少數(shù)基層干部法紀(jì)意識淡薄，對紀(jì)律規(guī)矩缺乏敬畏。筆者在2017年元旦春節(jié)期間紀(jì)律作風(fēng)專項(xiàng)督察時(shí)發(fā)現(xiàn)兩個基層街道辦事處涉嫌設(shè)立“小金庫”，其中1家辦事處把12萬廣告位租金以城鄉(xiāng)基建辦代收會費(fèi)的名義轉(zhuǎn)入工會，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對《政府非稅收入管理辦法》有關(guān)收入應(yīng)上繳國庫等相關(guān)規(guī)定缺乏基本的認(rèn)識和把握，在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的情況下還向督察組申辯這筆錢就是工會會費(fèi)。另一家街道辦事處則在原行政領(lǐng)導(dǎo)面臨崗位調(diào)整時(shí)，由少數(shù)幾人商量，把35萬資金撥入工會，事前沒有經(jīng)過班子會議集體研究決策，工會經(jīng)費(fèi)收支不進(jìn)行預(yù)算，完全無視財(cái)政審定的工會經(jīng)費(fèi)和職工福利費(fèi)定額。
二是監(jiān)管制度存在短板，已形成的制度落實(shí)不力。“小金庫”的整治必須從資金收支上進(jìn)行控制，但現(xiàn)實(shí)情況是：政府非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系還不完善；有的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位沒有實(shí)行全口徑預(yù)算，政府性收入和支出納入預(yù)算還有漏項(xiàng)；有的單位擁有預(yù)算外“收入和資產(chǎn)”處置權(quán)，相關(guān)部門對這一部分的資金、資產(chǎn)監(jiān)管存在漏洞；有的縣區(qū)在鄉(xiāng)科級單位和部門還沒有全面推行公務(wù)卡結(jié)算制度，以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、印刷費(fèi)、評審費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”有隱蔽操作的空間。
三是“小金庫”問題隱形變異，查證手段不能滿足懲戒要求。以往違紀(jì)單位（人員）私設(shè)“小金庫”的手法一般是截留收入不入賬、虛列支出、虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、以收抵支等。隨著治理力度不斷加大，“小金庫”問題也出現(xiàn)隱形變異，有的單位在“工會賬”、“食堂賬”、“下屬單位（部門）賬”中列收列支, 將其變形為設(shè)立“小金庫”的“避風(fēng)港”；有的單位采取向非獨(dú)立核算單位撥款、向下屬單位讓利形成帳外資金等方式逃避監(jiān)督。對于這些“小金庫”隱形變異的新情況，查閱財(cái)務(wù)憑證、分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、突擊盤點(diǎn)庫存現(xiàn)金等常規(guī)方法，已不能滿足查證和懲戒違紀(jì)行為的需要。
四是紀(jì)檢機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門，綜合治理“小金庫”的整體合力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。市紀(jì)委監(jiān)察局和縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的“小金庫”違紀(jì)案，信訪舉報(bào)問題線索占57.9%，紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)問題占31.6%。紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政部門查處“小金庫”力量分散，多部門聯(lián)動綜合治理的作用未充分發(fā)揮。
四、建立治理“小金庫”的長效機(jī)制
自上世紀(jì)八十年代以來，我國治理“小金庫”歷經(jīng) 30余年，前后總共開展了 13 次清理整頓⑤，但“小金庫”始終沒有徹底根除，甚至在局部地區(qū)或領(lǐng)域甚至呈現(xiàn)高發(fā)勢頭。這表明運(yùn)用短期“突擊戰(zhàn)”方式治理“小金庫”，雖然在一定時(shí)期內(nèi)成效明顯，但是不足以斬草除根，必須從建立長效機(jī)制入手，堅(jiān)持經(jīng)常抓、深入抓、持久抓，綜合運(yùn)用教育、制度、預(yù)防、改革、監(jiān)督、懲處等手段，徹底鏟除“小金庫”滋生的土壤。
2016年10月，安徽省委辦公廳和省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面構(gòu)建“小金庫”防治長效機(jī)制的意見》，探索從源頭根治“小金庫”⑥，其中一些做法值得借鑒。
一是健全責(zé)任體系。堅(jiān)持黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照“分級負(fù)責(zé)、歸口把關(guān)”的原則，建立各地各單位“小金庫”防治工作的責(zé)任體系。各單位主要負(fù)責(zé)人是“小金庫”防治工作第一責(zé)任人，“小金庫”防治工作納入單位績效考評范圍，作為落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容。進(jìn)一步明確監(jiān)督責(zé)任，突出財(cái)政部門專責(zé)監(jiān)督、綜合協(xié)調(diào)的職能作用，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和巡視、組織人事、發(fā)改、審計(jì)、民政、商務(wù)、人行等有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，密切配合，形成合力，構(gòu)筑嚴(yán)密完善的監(jiān)督體系。
二是嚴(yán)格制度執(zhí)行。從預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、采購管理、票據(jù)管理、現(xiàn)金管理、賬戶管理和財(cái)務(wù)管理等七個方面，構(gòu)建覆蓋資金收支管理全過程、各環(huán)節(jié)和多層級的制度體系，并與財(cái)政預(yù)算編制管理、國有資產(chǎn)管理、非稅收入管理和財(cái)務(wù)管理等各項(xiàng)改革相結(jié)合，進(jìn)一步扎緊防止滋生“小金庫”的制度籠子。
三是嚴(yán)格日常監(jiān)管。堅(jiān)持年度承諾公示，各單位每年都要公開承諾無任何形式的“小金庫”。堅(jiān)持常年受理舉報(bào)，暢通反映問題渠道，快查嚴(yán)處、違紀(jì)必究。堅(jiān)持推進(jìn)預(yù)算公開，通過群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督遏制“小金庫”行為發(fā)生。堅(jiān)持對“小金庫”問題公開曝光。堅(jiān)持常態(tài)化監(jiān)督檢查，定期或不定期組織開展“小金庫”檢查。堅(jiān)持部門協(xié)作配合，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和財(cái)政、審計(jì)、組織人事等部門建立“小金庫”問題日常信息通報(bào)制度，實(shí)行“小金庫”問題核查處理信息共享，增強(qiáng)綜合防治能力。
四是嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)。加大考核力度，將“小金庫”防治工作納入黨風(fēng)廉政建設(shè)考核范圍，注重對考核結(jié)果的運(yùn)用。加大問責(zé)力度，設(shè)立“小金庫”的單位，不論金額大小，對主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人依法依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。加大懲處力度，對查實(shí)的“小金庫”及問題資金一律予以收繳，發(fā)放給個人的一律予以追回。涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。
除上述措施外，還應(yīng)該結(jié)合昆明市實(shí)際抓好兩個方面的工作，一是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦“小金庫”違紀(jì)案件的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從“小金庫”違紀(jì)行為認(rèn)定、查證方法、定性量紀(jì)、案件審理、處分辦理等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高紀(jì)檢監(jiān)察干部查處“小金庫”的整體業(yè)務(wù)水平。二是加強(qiáng)對黨員干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法紀(jì)教育，引導(dǎo)干部正確處理國家利益和小集體利益、個人利益的關(guān)系，樹立正確的價(jià)值觀和行為導(dǎo)向，使黨員干部特別是單位部門的“一把手”明底線、知敬畏、守紀(jì)律，筑牢廉潔自律的思想防線。（昆明市紀(jì)委派出第五紀(jì)工委監(jiān)察分局 王志民）