宋元時期的監(jiān)察巡視制度承襲前代又有所損益,組織更完善,權力則進一步擴大。
宋代仍在中央設御史臺,其長官是御史中丞。與唐一樣,御史臺下分設臺院、殿院、察院三院。其中察院人員最多,負責巡按中央及地方官的巡視御史,就由察院管理和派出。
宋代的地方監(jiān)察機構統(tǒng)稱為監(jiān)司或監(jiān)州,與唐的“道”相類似,宋初將全國曾分為十道,后改稱為“路”,數(shù)目有所變化。從規(guī)模來看,宋代的“路”在規(guī)模上與明清時期的“省”相近,轄有幾個州。但從職能上看,宋代的“路”職能上與明清時“省”的職能有不同,明清時“省”設有巡撫,巡撫本是中央派出的巡官,但后來成為權力很大的地方封疆大吏。宋代只是在“路”這一級分設轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司和提舉常平司等機構,由中央派官員擔任轉(zhuǎn)運使、提點刑獄公事(即“提刑官”)、提舉常平公事。這三個機構合稱為“監(jiān)司”,其長官被稱為監(jiān)司官。這三個監(jiān)司機構都負有監(jiān)督巡察官員之職,《宋史》中多次出現(xiàn)朝廷下詔令轉(zhuǎn)運使等視察官員之善不、能否。如大中祥符二年,皇帝“詔諸路官吏蠹政害民,轉(zhuǎn)運使、提點刑獄官不舉察者坐之”。這些監(jiān)司官又各有分工,轉(zhuǎn)運使負責督察地方財政;提刑官負責提檢地方刑獄、訴訟;提舉常平公事則負責地方的倉儲、農(nóng)業(yè)水利等事務。
此外,朝廷還隨時委派觀察使、按察使等官來巡視地方,糾彈違紀官吏。他們或有鐵骨,或有廉心,所以能巡視清濁,驚動天下,不為巨利動心。
除了“路”這一級的監(jiān)司外,在州這一級也有監(jiān)司機構,州一級監(jiān)司的長官為通判,是地方官的副首腦,通判負責向皇帝報告州情和地方長官的情況,是皇帝下派到地方的耳目。皇帝可以通過監(jiān)司出巡制來監(jiān)控地方官吏,宋朝有明文規(guī)定,一州之內(nèi)下發(fā)的政令,必須通判聯(lián)置才能生效,說明通判的權力不小。為了制約通判的權力,宋徽宗時,設立了“諸路監(jiān)司互察法”,令各路監(jiān)司互相察舉,如有“庇匿不舉者罪之”。如向敏中、曹修古、寇準等人都曾擔任過地方的通判,是主管地方的巡察官員。
同時,宋代還在沿邊之河北、河東、陜西、川峽等邊防地帶設置走馬承受公事,加強對邊地的控制。走馬承受公事司按察,不僅巡察將帥,防止其不軌,也巡察地方官吏,防止其違法。
元代的監(jiān)察機構繼承宋代的御史臺,并將之一分為三:御史臺、殿中司和察院,仍由察院負責巡視中央和地方。另外,元代將全國劃分為二十二道,各道有派出的肅政廉訪司。廉訪司的長官是肅政廉訪使,由察院派出御史擔任,常駐地方,負責巡視所屬路、府、州、縣。元代承宋制,也在要害地方如江南和陜西兩地派出“行御史臺”,分別統(tǒng)領江南十道和陜西四道,巡察屬地的官員。
宋元時期的監(jiān)察巡視制度發(fā)展得形式多元,相互間的分工趨于合理,職責也更明確,制度體系也趨于健全。但宋代的御史們兼官過多,而元代的監(jiān)察機關流于苛細而忽略大節(jié),這是其不足的地方。(國瑞巡)