派駐監(jiān)督是黨的自我監(jiān)督的重要形式，中央紀(jì)委依據(jù)黨章規(guī)定，率先在中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并對(duì)機(jī)構(gòu)名稱、責(zé)任權(quán)限、工作關(guān)系、管理保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出了明確規(guī)定。當(dāng)前，中央紀(jì)委、省紀(jì)委已基本完成了全覆蓋的目標(biāo)要求，目前正有計(jì)劃地推進(jìn)州、縣兩級(jí)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋工作。現(xiàn)結(jié)合怒江州實(shí)際，就目前派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局改革存在的問題進(jìn)行分析，探討對(duì)策。
一、州紀(jì)委監(jiān)察局派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局基本情況
2008年4月，根據(jù)省紀(jì)委、省監(jiān)察廳關(guān)于在全省所有州市全面推行完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的改革的部署，出臺(tái)了《怒江州州直單位紀(jì)檢監(jiān)察派出（駐）機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理實(shí)施方案（試行）》。 除州公安局、州司法局紀(jì)委和州法院、州檢察院紀(jì)檢組編制暫維持現(xiàn)狀外。將州紀(jì)委監(jiān)察局已派駐和擬派駐的原24個(gè)派駐（出）紀(jì)檢組（紀(jì)委）進(jìn)行重新整合，集中派出4個(gè)紀(jì)工委監(jiān)察分局，每個(gè)紀(jì)工委監(jiān)察分局行政編制5名，共20名，編制單列，由州紀(jì)委監(jiān)察局根據(jù)派駐（出）機(jī)構(gòu)改革工作的需要，統(tǒng)一調(diào)配使用。明確為正處級(jí)機(jī)構(gòu)，按照黨群口、社會(huì)事業(yè)口、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易口、重點(diǎn)項(xiàng)目口。分類監(jiān)管77個(gè)州直單位，實(shí)行一套班子、兩塊牌子運(yùn)行模式。
從成立8年的實(shí)踐來看，實(shí)行紀(jì)工委監(jiān)察分局統(tǒng)一管理，對(duì)駐在部門權(quán)力運(yùn)行、重點(diǎn)環(huán)節(jié)等部位實(shí)施了有效監(jiān)督，特別是2014年“三轉(zhuǎn)”回歸到“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”主責(zé)主業(yè)上以來，派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局有力推動(dòng)了駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)、“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)和反腐敗工作的全面開展，各項(xiàng)工作均取得了一定成效。
二、派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局目前工作中存在的問題
怒江州現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察派出紀(jì)工委模式雖然一度發(fā)揮了重要作用，但工作顯然已經(jīng)滯后于形勢(shì)發(fā)展需要，主要存在以下六個(gè)方面的問題：
（一）監(jiān)督面廣、力量分散。4個(gè)派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局承擔(dān)著77個(gè)州級(jí)部門的監(jiān)督聯(lián)系任務(wù)，平均每個(gè)派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局需監(jiān)督聯(lián)系19個(gè)單位（部門）。存在著監(jiān)督聯(lián)系單位（部門）多、監(jiān)督力量弱化、對(duì)重點(diǎn)單位（部門）和關(guān)鍵環(huán)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督等問題。
（二）體制不順、成效不好。長(zhǎng)期以來，派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的模式，雖有利于人員管理和工作安排，但同時(shí)也使派出機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了“聽指揮打仗”的依賴感，獨(dú)立開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的能力弱化。一方面派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局與紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)各室之間的分工協(xié)調(diào)還存在一些問題，存在工作職能交叉、多頭抽調(diào)紀(jì)工委人員情況；另一方面，紀(jì)工委開展工作存在主觀能動(dòng)性發(fā)揮不好，“規(guī)定動(dòng)作基本做到位，自選動(dòng)作不多”現(xiàn)象，導(dǎo)致工作成效不明顯。
（三）意識(shí)不強(qiáng)、工作被動(dòng)。由于派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局定點(diǎn)在駐在部門上班開展工作，對(duì)其他負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)系的部門溝通交流少，一些單位主動(dòng)接受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，一些重要會(huì)議不通知派出紀(jì)工委監(jiān)察分局列席，一些重要工作情況不及時(shí)上報(bào)，造成紀(jì)工委與其監(jiān)督聯(lián)系單位之間的工作出現(xiàn)脫節(jié)，出現(xiàn)了一些工作監(jiān)督的“空?qǐng)觥焙汀懊c(diǎn)”。
（四）監(jiān)督脫節(jié)、實(shí)效性弱。一是派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局由于無法參加一些由州委、州政府召開的涉及各職能部門并由各職能部門具體承辦實(shí)施相關(guān)工作的工作會(huì)議和接收相關(guān)文件，無法及時(shí)掌握政策、信息和工作安排，導(dǎo)致對(duì)駐在和聯(lián)系單位的“三重一大”事項(xiàng)的監(jiān)督工作出現(xiàn)脫節(jié)；二是由于各監(jiān)管單位的性質(zhì)和工作職責(zé)不同，廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控的部位和重點(diǎn)也各不相同，派出機(jī)構(gòu)如不經(jīng)過深入調(diào)查了解，就難以制定有針對(duì)性的監(jiān)督防范措施，監(jiān)督效能就要大打折扣，導(dǎo)致監(jiān)督的針對(duì)性不強(qiáng)。三是部分監(jiān)管單位由于與派出紀(jì)工委監(jiān)察分局溝通聯(lián)系少，報(bào)告少，參與少，監(jiān)督滯后，導(dǎo)致派出機(jī)構(gòu)對(duì)所監(jiān)管單位出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，影響難以挽回，監(jiān)督的時(shí)效性不高。
（五）探頭遲鈍、監(jiān)督滯后。一方面，派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局雖然常年在駐在部門“蹲點(diǎn)”，但派出紀(jì)工委監(jiān)察分局對(duì)監(jiān)管單位基本以參加會(huì)議、巡查走訪、監(jiān)督檢查等方式開展工作，對(duì)單位的實(shí)際情況了解不夠深入，難以真正融入單位的實(shí)際工作，導(dǎo)致監(jiān)督的全面性不夠，在落實(shí)事前參與、事中監(jiān)督方面執(zhí)行力度不夠，存在監(jiān)督滯后問題；另一方面，在駐在部門久了，容易降低判斷力，產(chǎn)生“不識(shí)廬山真面目”的現(xiàn)象，對(duì)一些對(duì)苗頭性、傾向性問題感覺不敏銳，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使紀(jì)檢工作處于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的低水平運(yùn)作層面，缺乏實(shí)招和高招。
（六）循環(huán)不暢、活力不足。一是派駐干部交流出口不暢。體內(nèi)循環(huán)機(jī)會(huì)少，體外循環(huán)基本沒有可能。不少人十幾、二十年長(zhǎng)期在一個(gè)單位工作，缺乏學(xué)習(xí)的動(dòng)力，容易產(chǎn)生惰性和暮氣。二是進(jìn)步成長(zhǎng)受限。目前，雖然派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局業(yè)務(wù)工作和組織人事方面由州紀(jì)委實(shí)行統(tǒng)一管理，但實(shí)際上工作圈子、人際交往多在派駐單位，使派出紀(jì)工委監(jiān)察分局干部常常有“在駐在單位是外人，到紀(jì)委來是客人”的感覺；加之由于遠(yuǎn)離機(jī)關(guān)，難以進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)和組織視線，甚至在年終考核、民主推薦、評(píng)先評(píng)優(yōu)方面，也由于票數(shù)不高處于劣勢(shì)，工作的信心和動(dòng)力受限。
三、派駐機(jī)構(gòu)改革的思考
加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)，是黨中央依據(jù)黨章規(guī)定，從形勢(shì)判斷和目標(biāo)任務(wù)出發(fā)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨作出的重大決策部署，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深化“三轉(zhuǎn)”、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的重要和有效路徑。從2015年初，中央制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》，到2016年7月，云南省委制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)云南省紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》，都是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要制度支撐，意見對(duì)派駐工作作出了強(qiáng)有力的指導(dǎo)和規(guī)范。派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局的改革必須要符合中央、省委《意見》精神，必須在思想認(rèn)識(shí)上引起高度重視，不折不扣抓好落實(shí)。中央紀(jì)委、省紀(jì)委全覆蓋模式，為州一級(jí)推進(jìn)全面派駐作出了示范，怒江州有計(jì)劃地推進(jìn)州、縣兩級(jí)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋工作，確保黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有例外、不留死角。
（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置方面
一是實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)一派駐。通過統(tǒng)一收歸、新設(shè)、調(diào)整等方式，實(shí)現(xiàn)州一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋。具體來說，就是將派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局和州直各單位（含企事業(yè)）的派駐紀(jì)檢組、紀(jì)委全部收回，由州紀(jì)委統(tǒng)一向州一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一名稱為州紀(jì)委派駐紀(jì)檢組，各派駐機(jī)構(gòu)由州紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，向州紀(jì)委負(fù)責(zé)。
二是監(jiān)督全覆蓋。目前，怒江州級(jí)黨政群機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位93家（含政法系統(tǒng)、部門代管機(jī)構(gòu)、直屬企事業(yè)單位），除去州紀(jì)委監(jiān)察局不需派駐外，需對(duì)92家（州委工作部門和州委管理群團(tuán)單位17家、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、州政府工作部門和政府管理群團(tuán)單位30家、州政府派出機(jī)構(gòu)1家、州政法系統(tǒng)5家、州參公事業(yè)處級(jí)單位18家、州事業(yè)處級(jí)單位16家、州本級(jí)國有企業(yè)3家）實(shí)行派駐全覆蓋。
三是機(jī)構(gòu)設(shè)置的形式。可參照中央紀(jì)委、省紀(jì)委全覆蓋模式，根據(jù)工作需要和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性，采取單獨(dú)派駐和綜合派駐兩種形式。對(duì)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象多的部門，單獨(dú)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)；對(duì)業(yè)務(wù)相近、相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對(duì)象少的部門，綜合設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)。
四是機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)名稱、人員編制設(shè)置。派駐紀(jì)檢組領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)名稱統(tǒng)一為“派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)”，組長(zhǎng)為處級(jí)配備（可按正處級(jí)配備，也可按副處級(jí)配備），副組長(zhǎng)按正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)配備。
（二）職能調(diào)整方面
州紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)是由州紀(jì)委派出、駐在州級(jí)機(jī)關(guān)、履行黨的紀(jì)律檢查職能的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以說是一支駐在部門單位不走的“巡視組”，其職能的定位非常重要。這種監(jiān)督是長(zhǎng)期性、日常化、“融入式”的監(jiān)督，有足夠的精力、充足的時(shí)間去了解情況、發(fā)現(xiàn)問題。
一是站穩(wěn)立場(chǎng)，緊緊依靠派出機(jī)關(guān)開展監(jiān)督。黨章賦予紀(jì)委黨的紀(jì)律檢查職能，派駐監(jiān)督是紀(jì)委紀(jì)檢職能的重要組成部分，其本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督。發(fā)揮“派”的權(quán)威，就是要全面履行黨章賦予的三項(xiàng)任務(wù)，真正體現(xiàn)黨章對(duì)紀(jì)委的定位，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，以嚴(yán)明的紀(jì)律確保中央、省委、州委政令暢通，堅(jiān)決維護(hù)中央、省委、州委權(quán)威。
二是理順紀(jì)檢組與駐在部門黨委黨組的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但實(shí)際工作中，由于工作慣性、思維慣性等原因，“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系還不同程度存在，還應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督的載體和平臺(tái)，充分體現(xiàn)和強(qiáng)化監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。紀(jì)檢組長(zhǎng)作為派駐機(jī)構(gòu)履職的第一責(zé)任人，可以擔(dān)任駐在部門黨組成員或領(lǐng)導(dǎo)班子成員，但不分管其他業(yè)務(wù)工作，必須一心一意干紀(jì)檢，維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策和決議執(zhí)行情況，推進(jìn)駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。
三是突出監(jiān)督重點(diǎn)、抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)象主要是駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及州管干部和處級(jí)干部，其職責(zé)職能在于著力加強(qiáng)對(duì)駐在部門本級(jí)機(jī)關(guān)和直屬單位的監(jiān)督。
（三）管理保障方面
一是業(yè)務(wù)管理方面。州紀(jì)委應(yīng)明確州紀(jì)委安排派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加有關(guān)重要工作、會(huì)議和活動(dòng)的規(guī)定，建立健全相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)信訪舉報(bào)、問題線索處置、執(zhí)紀(jì)審查等工作的督促檢查和指導(dǎo)協(xié)調(diào)。使派出機(jī)構(gòu)行使職權(quán)有章可循，有規(guī)可依。
二是履職監(jiān)督方面。中央紀(jì)委、省紀(jì)委的《意見》已經(jīng)從體制機(jī)制上作出了明確要求，重點(diǎn)要在加強(qiáng)和完善報(bào)告制度上做文章，制定出臺(tái)派駐機(jī)構(gòu)向州紀(jì)委報(bào)告工作等制度，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人履職情況的檢查考核，增強(qiáng)“派”的權(quán)威的同時(shí)，也要強(qiáng)化派出紀(jì)檢組對(duì)州紀(jì)委的“歸屬感”。
三是干部管理方面。《怒江州委三個(gè)提名考察辦法》已明確了州紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)人選由州紀(jì)委會(huì)同州委組織部提名并進(jìn)行考察，州紀(jì)委要統(tǒng)籌安排派駐機(jī)構(gòu)干部選調(diào)、使用、交流、培訓(xùn)、鍛煉等工作。同時(shí)，州紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)干部紀(jì)律、作風(fēng)和廉政情況等的監(jiān)督。
四是后勤保障方面。為了使派駐機(jī)構(gòu)不再有依附性，避免出現(xiàn)“駐”的制約，應(yīng)明確工作經(jīng)費(fèi)由所駐在部門預(yù)算中單獨(dú)列支。同時(shí)，派駐機(jī)構(gòu)的辦公條件、后勤保障由駐在部門負(fù)責(zé)（綜合派駐紀(jì)檢組也統(tǒng)一由駐在部門負(fù)責(zé)，其它綜合監(jiān)督單位提供必要支持）。為了方便管理，體現(xiàn)與駐在部門的一致性，派駐機(jī)構(gòu)干部的黨組關(guān)系、群團(tuán)關(guān)系、工資關(guān)系應(yīng)由駐在部門負(fù)責(zé)管理，工資福利等享受同級(jí)同等待遇。（張瑞全 花秀才 邢旭輝 余春霞）