為推動監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行，打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”，發(fā)揮監(jiān)察全覆蓋的組織和制度優(yōu)勢，嵩明縣紀(jì)委監(jiān)委對推進(jìn)監(jiān)察工作向基層延伸進(jìn)行了專題調(diào)研，作了積極探索。
一、開展工作情況
（一）鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委工作情況
監(jiān)察體制改革前，各鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委圍繞黨章賦予的職責(zé)，在縣紀(jì)委和當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助黨委落實(shí)黨風(fēng)廉政主體責(zé)任，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)等黨內(nèi)監(jiān)督專項(xiàng)職能。2018年2月，嵩明縣監(jiān)察委員會完成組建，全縣監(jiān)察對象由改革前的2200余人增加到改革后的6100余人，增加了177％，鎮(zhèn)（街道）和村級增加幅度較大。在深化監(jiān)察體制改革的過程中，嵩明縣結(jié)合“三個聚焦”，先行先試，通過“三到位”，著力推進(jìn)監(jiān)察體制改革向基層延伸，探索打通監(jiān)察全覆蓋在農(nóng)村和社區(qū)基層的“最后一公里”。
聚焦“誰來監(jiān)察”，明確監(jiān)察人員到位。先行先試，制定《嵩明縣監(jiān)察委員會關(guān)于賦予派駐紀(jì)檢組、鎮(zhèn)（街道）、園區(qū)紀(jì)（工）委監(jiān)察職能的實(shí)施意見（試行）》，對有關(guān)組織形式、工作職責(zé)、權(quán)限手段、運(yùn)行機(jī)制等核心要素，提出規(guī)范，明確要求。堅(jiān)持機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)“三不增”原則，用好現(xiàn)有鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢干部，由縣紀(jì)委監(jiān)委賦予鎮(zhèn)（街道）專職紀(jì)檢干部監(jiān)察員身份和相應(yīng)權(quán)限，實(shí)行“一肩雙責(zé)”。每個鎮(zhèn)（街道）設(shè)2名監(jiān)察專員，分別由鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委書記和副書記兼任。
聚焦“監(jiān)察什么”，強(qiáng)化日常監(jiān)督到位。按照“六類監(jiān)察對象”，根據(jù)管理權(quán)限，明確鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委對科級以下（不含）三類公職人員進(jìn)行監(jiān)察人員，分別是所屬部門的公職人員；基層群眾自治組織中從事管理的人員，包括農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會等基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及協(xié)助人民政府從事行政管理的人員；其他依法履行公職的人員，實(shí)現(xiàn)對管轄范圍內(nèi)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察專員結(jié)合實(shí)際，堅(jiān)持身份管理和職責(zé)認(rèn)定相結(jié)合，精準(zhǔn)認(rèn)定、動態(tài)掌握監(jiān)察對象。鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委賦予部分監(jiān)察權(quán)限后，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，向縣監(jiān)委會請示報(bào)告工作；根據(jù)縣監(jiān)委授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對管轄范圍內(nèi)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議；協(xié)助縣監(jiān)委開展調(diào)查、處置工作；完成縣監(jiān)委交辦的其他任務(wù)。涉嫌職務(wù)犯罪的案件由縣監(jiān)委統(tǒng)一辦理。
聚焦“怎樣監(jiān)察”，健全工作制度機(jī)制到位。賦予各鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委8類調(diào)查措施，談話、詢問2類調(diào)查措施由各鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委自主實(shí)施；查詢、調(diào)取、查封、扣押、檢驗(yàn)檢查、鑒定6類調(diào)查措施由縣監(jiān)委批準(zhǔn)后以縣監(jiān)委名義實(shí)施。規(guī)范鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察工作，嚴(yán)格調(diào)查措施的審批使用，定期向縣監(jiān)委報(bào)告工作。
同時，制定并運(yùn)用《嵩明縣紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)監(jiān)察聯(lián)合協(xié)作實(shí)施方案》以及《嵩明縣紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查工作實(shí)施方案》，整合執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查力量，提升執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查質(zhì)效明顯。制定《嵩明縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)鎮(zhèn)案縣審工作暫行辦法》，規(guī)定所有鎮(zhèn)（街道）辦理的案件報(bào)縣紀(jì)委監(jiān)委審理，不斷提升案件辦理的質(zhì)量。
經(jīng)過一段時期的運(yùn)行，在鎮(zhèn)（街道）推開監(jiān)察工作取得一定成效。全面貫通、一體貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責(zé)在鎮(zhèn)（街道）一級得到較好體現(xiàn)，監(jiān)察全覆蓋的制度優(yōu)勢在基層開始顯現(xiàn)。2018年1至9月，鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委已處置問題線索52件次，其中談話函詢18件。黨紀(jì)立案32件，同比上升23.1％；黨紀(jì)處分20人，同比上升11.1％。
（二）村（社區(qū)）監(jiān)委會工作情況
村（社區(qū)）監(jiān)委會自2013年成立以來，對村級工程項(xiàng)目、“三資”（資產(chǎn)、資源、資金）、“三重一大”等事項(xiàng)全過程監(jiān)督，對各村組的規(guī)范管理起到較大的促進(jìn)作用，特別在財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目建設(shè)、村務(wù)公開等方面都比以前有所改觀。為進(jìn)一步促進(jìn)村級事務(wù)民主管理，從源頭上防治“微腐敗”，2016年8月16日，縣紀(jì)委、縣民政局聯(lián)合下發(fā)《嵩明縣村（居）務(wù)監(jiān)督委員會管理辦法》，2018年9月，根據(jù)中央、省有關(guān)文件精神，再次修訂完善《嵩明縣村務(wù)監(jiān)督委員會管理辦法》，對村（社區(qū)）監(jiān)委會的工作權(quán)限、監(jiān)督重點(diǎn)等進(jìn)行了規(guī)范。賦予5項(xiàng)權(quán)限。即知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)、主持民主評議權(quán)。明確5個重點(diǎn)。即“四議兩公開”決策程序、黨務(wù)村務(wù)公開、村（社區(qū)）及村（居）民小組集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理、“三重一大”事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域工作。規(guī)范4個程序。即收集民意、提出建議、監(jiān)督落實(shí)、通報(bào)反饋。完善8項(xiàng)制度。即村務(wù)分析制度、工作報(bào)告制度、民主議事制度、民主評議制度、民情聯(lián)系制度、信訪接待制度、臺賬管理制度、保密制度。健全1項(xiàng)考評體系。制訂管理考核目標(biāo)，構(gòu)建村監(jiān)委會工作成效考評體系，評優(yōu)劣分檔次。同時，建立“小微權(quán)力”監(jiān)督制約新機(jī)制。推進(jìn)橫向全覆蓋。印發(fā)《嵩明縣村級權(quán)力清單規(guī)范運(yùn)行制度匯編》《嵩明縣村級權(quán)力規(guī)范運(yùn)行手冊》《村務(wù)監(jiān)督委員會工作記實(shí)本》，村級權(quán)力運(yùn)行清單流程透明化。梳理涉及村級重大決策事項(xiàng)、賬務(wù)管理、資產(chǎn)資源處置等10方面36項(xiàng)“小微權(quán)力”清單，52項(xiàng)辦理流程圖，實(shí)現(xiàn)村級組織“職權(quán)清單化、用權(quán)程序化、結(jié)果透明化”。推進(jìn)縱向全鏈接。堅(jiān)持村務(wù)監(jiān)督工作一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)，由縣紀(jì)委督促鎮(zhèn)（街道）落實(shí)“兩個責(zé)任”，落實(shí)對村務(wù)監(jiān)督工作監(jiān)督管職責(zé)理。縣級各職能部門健全完善職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道，整合各方面監(jiān)督力量，全面構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級紀(jì)檢監(jiān)督立體網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)上下有效聯(lián)動。完善上下聯(lián)動工作機(jī)制，對群眾反映強(qiáng)烈或問題較多的重點(diǎn)部門重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)摸排問題線索，暢通信訪舉報(bào)通道，上下聯(lián)動、同向發(fā)力，2018年1－9月，受理農(nóng)村信訪103件，同比下降17％。查辦涉及群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題案件40件，同比上升166％；問責(zé)11人（個），同比上升1100％；黨政紀(jì)處理29人，同比上升93.3％。把掃黑除惡同反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結(jié)合起來，深挖黑惡勢力“保護(hù)傘”，處置問題線索13件，黨紀(jì)立案4件。
二、存在問題
（一）鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)工作中，由于體制機(jī)制、編制、干部能力素質(zhì)等原因，工作中仍存在一些問題。
1．層級監(jiān)督方面。受制于當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，對同級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行監(jiān)督的難題長期存在，紀(jì)（工）委書記作為黨（工）委班子成員，監(jiān)督主體在人、財(cái)、物方面依附于監(jiān)督客體，導(dǎo)致把履行同級監(jiān)督職責(zé)與服從同級（工）黨委領(lǐng)導(dǎo)剝離開來，過多地強(qiáng)調(diào)服從，而忽視了監(jiān)督，不愿、不敢大膽履行同級監(jiān)督職責(zé)。
2．體制機(jī)制方面。在體制上，鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委工作體制套用縣級紀(jì)委的工作體制，缺乏基層特點(diǎn)，針對性不強(qiáng)。機(jī)制上，由于級別低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委與其它執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門溝通和信息交流不暢，紀(jì)檢工作處于“自我循環(huán)”，監(jiān)督乏力，難以發(fā)揮作用。制度上，建設(shè)不規(guī)范，存在工作無主次、辦案無章法、管理無制度、檢查無資料等現(xiàn)象。在對基層站所人員的監(jiān)督管理上，由于許多站所都實(shí)行了條管，編制、工資、福利、考核均不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成“看得見的管不著、管得著的看不見”現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委難以監(jiān)督。同時，工作力量與新時期紀(jì)檢工作職能有不相適應(yīng)的情況部分存在。
3．主業(yè)主責(zé)監(jiān)督方面。對紀(jì)檢監(jiān)察工作職責(zé)定位把握不準(zhǔn)，主業(yè)主責(zé)分不清楚，在實(shí)際工作，經(jīng)常出現(xiàn)越位、缺位、錯位、失位問題。主要表現(xiàn)為應(yīng)由牽頭業(yè)務(wù)部門承擔(dān)完成的任務(wù)，紀(jì)委卻主動或被動的承擔(dān)，履行不該履行的職責(zé)；對組織與協(xié)調(diào)的關(guān)系理解不透，注重組織，忽視協(xié)調(diào)，該督辦的沒有督辦，在治本抓源頭工作中形成責(zé)任虛化、部門責(zé)任弱化、紀(jì)委責(zé)任泛化的局面；制度執(zhí)行不力、監(jiān)督檢查無果和問責(zé)追責(zé)不嚴(yán)；專業(yè)監(jiān)督業(yè)務(wù)不精、技術(shù)力量不強(qiáng)，在“三重一大”決策、財(cái)務(wù)資金管理、集體企業(yè)管理、物資采購和行風(fēng)建設(shè)方面，多是淺嘗則止，深度不夠。
4．“三轉(zhuǎn)”推進(jìn)方面。一是上轉(zhuǎn)下難轉(zhuǎn)。就縣級層面來說，縣級紀(jì)委相對鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委和部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)推行“三轉(zhuǎn)”效果明顯，但鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求上有差距。如，我縣鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委紀(jì)委書記均為專職，但在實(shí)際工作中，盡管不分管黨建以外其他工作，但被安排組織、參與其他事務(wù)的現(xiàn)象仍未杜絕，明轉(zhuǎn)實(shí)難轉(zhuǎn)，錯位缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。二是內(nèi)轉(zhuǎn)外難轉(zhuǎn)。存在“退出容易進(jìn)入難”的問題，如在轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式方面，紀(jì)委退出了一些原來牽頭的工作事項(xiàng)，變直接監(jiān)督為再監(jiān)督，但一些職能部門受思維定勢和工作慣性影響，認(rèn)為有些工作紀(jì)委參與力度大、措施硬，現(xiàn)在紀(jì)委退出表示不理解不支持，造成紀(jì)委“退”與職能部門“進(jìn)”力度不一致，對接措施跟進(jìn)不及時。如招投標(biāo)監(jiān)管、扶貧項(xiàng)目審定等等。
（二）村務(wù)監(jiān)督委員會履職過程中，工作定位上，部分村（社區(qū)）監(jiān)委會聚焦主業(yè)還不夠，監(jiān)督重點(diǎn)把握還不準(zhǔn)，村（社區(qū)）監(jiān)委會主任由村黨總支委員兼任，村（社區(qū)）監(jiān)委會委員甚至兼任部分財(cái)務(wù)工作，不愿監(jiān)督、不想監(jiān)督的問題依然存在。人員配置及保障上，存在委員年齡偏大、文化偏低、業(yè)務(wù)不熟、法律意識不強(qiáng)等問題，缺乏學(xué)習(xí)、缺乏思路，監(jiān)督效果不佳。工資薪酬保障主任委員每月補(bǔ)助1600元，其他兩個委員每月補(bǔ)助300元，經(jīng)費(fèi)不高，難于調(diào)動監(jiān)委會成員的積極性。履職盡責(zé)上，村級監(jiān)督環(huán)節(jié)的日益復(fù)雜與村（社區(qū)）監(jiān)委會監(jiān)督能力的不相適應(yīng)，同時，基層地域小，熟人多，村務(wù)監(jiān)督經(jīng)常面臨“熟人監(jiān)督熟人”窘境，也有為了共同的利益、相互關(guān)照不想監(jiān)督等情形，日常監(jiān)督工作難以有力有效開展。工作關(guān)系上，“兩委”班子對監(jiān)委會不重視，缺乏認(rèn)同感。村、組主要領(lǐng)導(dǎo)拍板、封閉管理、不愿公開的工作習(xí)慣仍在延續(xù)，被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者的客觀現(xiàn)實(shí)，監(jiān)委會的獨(dú)立性無法體現(xiàn)，監(jiān)督作用弱化。
三、對策建議
（一）理順領(lǐng)導(dǎo)體制。積極探索鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制和工作機(jī)制，把鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委的干部人事任免權(quán)和工資福利一并收歸縣管，根據(jù)工作需要和按屬地管理原則，同級黨委對鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委履行同級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委及紀(jì)檢監(jiān)察干部的考核以上級紀(jì)委監(jiān)委為主，
（二）監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察職能“三定位”。兩種建議：1．設(shè)立縣監(jiān)委派駐監(jiān)察辦公室與鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委合署辦公，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”。監(jiān)察辦公室對縣監(jiān)委負(fù)責(zé)，接受縣監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，履行對基層所有行使公權(quán)力人員的紀(jì)檢監(jiān)察職能。2．縣監(jiān)委賦予鎮(zhèn)（街道）專職紀(jì)檢干部監(jiān)察員身份和相應(yīng)權(quán)限，實(shí)行“一肩雙責(zé)”。履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，向縣監(jiān)委會請示報(bào)告工作。同時接受所在地黨委的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察業(yè)務(wù)工作以縣監(jiān)委為主。
（三）合理設(shè)置監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限。在嚴(yán)格遵循《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，建立健全符合鎮(zhèn)（街道）特點(diǎn)的規(guī)章制度體系和工作運(yùn)行機(jī)制。比如，監(jiān)察權(quán)限上，可以經(jīng)縣監(jiān)委批準(zhǔn)，對涉嫌職務(wù)違法的公職人員和有關(guān)人員依法進(jìn)行調(diào)查。可以使用談話、詢問調(diào)查措施，不得采取留置措施等。與此同時，要建立健全并創(chuàng)新工作規(guī)范、流程等。比如建立鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦（專員）監(jiān)督調(diào)查工作辦法、調(diào)查措施使用規(guī)范、監(jiān)察工作流程圖、監(jiān)察工作模擬案卷等。
（四）強(qiáng)化鎮(zhèn)村聯(lián)動，建立村級廉情監(jiān)督機(jī)制。兩種建議：1．2019年村“兩委”換屆，明確村務(wù)監(jiān)督委員會主任的任職條件，履行監(jiān)察監(jiān)督信息員職責(zé)。2．選聘監(jiān)督信息員或聯(lián)絡(luò)員，由村黨支部推薦、鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委審核、縣紀(jì)委監(jiān)委備案。重點(diǎn)圍繞村務(wù)公開、惠農(nóng)惠民政策落實(shí)、扶貧救災(zāi)款物發(fā)放、村干部廉潔自律等內(nèi)容，注重收集村民的意見建議，注重發(fā)現(xiàn)黨員、干部的苗頭性傾向性問題，及時向鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦（專員）報(bào)告。（嵩明縣委常委、縣紀(jì)委書記、監(jiān)委主任 王玉萍）