2018年3月20日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法），賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置等12種措施。監(jiān)察法第二十二條相關(guān)規(guī)定主要明確了留置措施的適用條件。為此，筆者結(jié)合留置措施的重要意義及適用程序問(wèn)題對(duì)監(jiān)察委留置措施在具體實(shí)踐中的運(yùn)用加以思考和探討。
一、留置取代“兩規(guī)”的意義
設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，不但整合了資源，而且實(shí)現(xiàn)了權(quán)力法律化。實(shí)際上就是把反腐敗斗爭(zhēng)從黨內(nèi)推向國(guó)家層面來(lái)完成，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力人員的全覆蓋并接受社會(huì)的全面監(jiān)督。因此，用留置代替“兩規(guī)”，實(shí)質(zhì)上是將黨的紀(jì)律與規(guī)定上升為國(guó)家法律，是我國(guó)法治建設(shè)的重大進(jìn)步。
二、留置措施適用的對(duì)象、要件和階段。
（一）留置適用的對(duì)象。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，留置的對(duì)象為涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，以及涉嫌行為犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員。
（二）留置的要件。第一，涉案要件，即涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪必須是嚴(yán)重的，其他的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪行為輕微的一般不采取留置。當(dāng)然筆者認(rèn)為，嚴(yán)重與否不能與監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移，要根據(jù)我國(guó)刑法、刑事訴訟法關(guān)于職務(wù)犯罪的相關(guān)規(guī)定為區(qū)分。例如刑事訴訟法第15條規(guī)定的六種情形便不能采取留置。刑事訴訟法第173條第2款的規(guī)定，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機(jī)關(guān)在審查后有可能作出不起訴決定，因此也不宜采取留置措施。法定情形，是指由法律明確加以規(guī)定的情形，包括正常情形和緊急情形兩類。所謂正常情形，是指被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪可能判處徒刑以上刑罰的。如果被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)犯罪只可能判處管制、拘役、獨(dú)立適用附加刑，不可能判處有期徒刑以上刑罰的，就不應(yīng)采用留置，而且對(duì)于那些可能判處有期徒刑并宣告緩刑的被調(diào)查人，一般也不宜采用留置。所謂緊急情形，是指正在或者可能發(fā)生被調(diào)查人逃跑、自殺等妨礙調(diào)查工作的情形，以致不容許拖延，必須立即采取留置措施。具體包括：（1）可能實(shí)施新的犯罪（不限于職務(wù)犯罪）的；（2）在其住處、辦公場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)贓款贓物等犯罪證據(jù)的；（3）可能逃跑、自殺的；（4）可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)，或者干擾證人作證的；（5）可能對(duì)舉報(bào)人等實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的。以上被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，且具有法定情形之一的，就可以采取留置措施，而不需要正常情形和緊急情形同時(shí)具備。第二，證據(jù)要件，即監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，且仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查。這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌嚴(yán)重職務(wù)犯罪或者職務(wù)犯罪的初核階段，基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，掌握部分客觀、真實(shí)、合法，有證明力的證據(jù)。第三，情形要件，即監(jiān)察法第22條規(guī)定的“涉及案情重大、復(fù)雜的”“可能逃跑、自殺的”“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”“可能有其他妨礙偵查行為的”四種情形之一的，需要說(shuō)明的是，第四種情形俗稱“口袋情形”或“兜底情形”，具體實(shí)踐中一般不宜適用。以上留置的三個(gè)要件相互聯(lián)系、缺一不可，只有同時(shí)具備這三個(gè)要件，才能對(duì)被調(diào)查人實(shí)施留置。
（三）留置的階段。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，在內(nèi)容上既包含對(duì)公權(quán)力主體違紀(jì)違法的調(diào)查，也包括對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪的調(diào)查。根據(jù)調(diào)查的內(nèi)容和性質(zhì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般會(huì)隨著調(diào)查的深入經(jīng)歷三個(gè)層次的調(diào)查階段：違紀(jì)行為調(diào)查階段、違法行為（包括嚴(yán)重職務(wù)違法）和職務(wù)犯罪行為立案調(diào)查階段。但是筆者認(rèn)為，這三個(gè)調(diào)查階段并不都能采取留置措施。理由是留置措施作為一項(xiàng)能限制和剝奪人身自由的一種強(qiáng)制調(diào)查手段應(yīng)當(dāng)慎思慎用，不能縱情恣意不受限制。留置措施僅適用于涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪且已被立案調(diào)查的監(jiān)察對(duì)象，針對(duì)普通違紀(jì)違法的調(diào)查階段不能采取留置措施，只有在對(duì)職務(wù)犯罪立案調(diào)查的階段才可以實(shí)施留置。另外，案件移送檢察院審查起訴后，檢察院認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)決定退回補(bǔ)充調(diào)查的，該階段實(shí)際處于檢察院的審查起訴階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)在此階段雖可以開(kāi)展調(diào)查工作，但只能對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充，不能另行決定采取留置措施。
（四）留置的審批和操作程序。采取留置措施必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)和適用程序。要形成一個(gè)自上而下完整的體系來(lái)規(guī)范留置措施的適用，監(jiān)察人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得非法留置，先留后批。監(jiān)察法對(duì)留置的具體適用程序尚未作出明確規(guī)定，現(xiàn)筆者借鑒浙江省出臺(tái)的《監(jiān)察留置措施操作指南（縣級(jí)流程圖）》作如下分享：
（五）被留置人的權(quán)利保障。第一，采取留置措施前應(yīng)先履行通知手續(xù)。在采取留置措施之前，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣讀《留置決定書(shū)》。留置措施應(yīng)由２名以上監(jiān)察人員執(zhí)行，在組織實(shí)施的過(guò)程中，執(zhí)行人員應(yīng)持有監(jiān)察委工作證件并出示《留置決定書(shū)》。《留置決定書(shū)》由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽署，其上載明執(zhí)行留置的理由、留置執(zhí)行開(kāi)始的時(shí)間、留置的場(chǎng)所、被調(diào)查人權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容；執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)面告知被調(diào)查人員留置理由、時(shí)間、留置地點(diǎn)等基本信息，并要求被調(diào)查人員在《留置決定書(shū)》回執(zhí)上簽字。第二，采取留置措施后要送所留置。宣布完《留置決定書(shū)》后，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)及時(shí)將被留置人送入監(jiān)察機(jī)關(guān)指定的留置場(chǎng)所。留置的場(chǎng)所原則上為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)轄區(qū)指定的特定場(chǎng)所和公安機(jī)關(guān)管理的留置場(chǎng)所（看守所）。監(jiān)察機(jī)關(guān)留置被調(diào)查人的時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月；特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月，留置最長(zhǎng)不得超過(guò)六個(gè)月。在到達(dá)留置場(chǎng)所后，除應(yīng)按照規(guī)定辦理留置手續(xù)外，監(jiān)察人員應(yīng)對(duì)被調(diào)查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統(tǒng)一保管，并辦理《暫予保管物品登記表》。第三，被留置人送入留置場(chǎng)所后應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)訊問(wèn)。被調(diào)查人被送至留置場(chǎng)所后，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)內(nèi)對(duì)被留置人進(jìn)行訊問(wèn)，訊問(wèn)一般在白天，確需夜間訊問(wèn)的，原則上不得超過(guò)當(dāng)天24時(shí)。訊問(wèn)應(yīng)當(dāng)由２名調(diào)查人員實(shí)施，訊問(wèn)時(shí)，調(diào)查人員須出具《留置訊問(wèn)單》。訊問(wèn)必須在留置場(chǎng)所的訊問(wèn)室內(nèi)進(jìn)行，訊問(wèn)的過(guò)程要全程同步錄音錄像。訊 問(wèn)過(guò)程中嚴(yán)禁刑訊逼供和誘供，嚴(yán)禁發(fā)生侮辱、體罰等行為，要切實(shí)保障被調(diào)查人正常休息及就餐、治療等權(quán)益。第四，履行告知手續(xù)。采取留置措施后，除有礙調(diào)查或無(wú)法通知外，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)將留置情況以書(shū)面形式通知被調(diào)查人員的同住成年家屬和其所在單位。同時(shí)，監(jiān)察人員應(yīng)將《通知書(shū)》副本送達(dá)給被調(diào)查人員的同住成年家屬和其所在單位。沒(méi)有通知的，應(yīng)當(dāng)注明原因并附于卷宗之后。第五，留置期間律師介入保障。筆者認(rèn)為，在留置期間自監(jiān)察人員對(duì)被調(diào)查人員采取第一次訊問(wèn)之日起，被調(diào)查人員就有權(quán)委托律師。但涉嫌危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪和特別重大賄賂犯罪案件的，律師會(huì)見(jiàn)被調(diào)查人員的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)許可。
（六）留置措施的解除。留置措施的解除分為兩種情形：一種是監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)解除留置措施；另一種是留置措施自動(dòng)解除。主動(dòng)解除一般分為兩種情況，一種是留置期限已經(jīng)屆滿，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查審理尚未終結(jié)的；第二種情況是經(jīng)調(diào)查審理后，調(diào)查人員認(rèn)為被調(diào)查人的行為不構(gòu)成職務(wù)犯罪尚不需要移送司法機(jī)關(guān)的，調(diào)查部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出解除留置措施的意見(jiàn)并報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。留置解除后，監(jiān)察機(jī)關(guān)要出具《解除留置措施決定書(shū)》交予被留置人，并及時(shí)通知其親屬或單位負(fù)責(zé)人到留置場(chǎng)所辦理交接手續(xù)。被留置人收到《解除留置措施決定書(shū)》后應(yīng)在回執(zhí)上簽名。如果經(jīng)調(diào)查核實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為被調(diào)查人員確有職務(wù)犯罪行為的，在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)作出逮捕決定或者其他強(qiáng)制措施后，留置措施自動(dòng)解除。
總之，監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的全新專責(zé)機(jī)關(guān)，而留置措施作為監(jiān)委一項(xiàng)必不可缺的措施，是一項(xiàng)據(jù)于法律而生的全新權(quán)力。這項(xiàng)權(quán)力正處于起步階段，本文僅對(duì)留置措施的來(lái)源、意義、構(gòu)成要件、適用程序等基本內(nèi)容進(jìn)行了分析，僅代表筆者個(gè)人意見(jiàn)。以上問(wèn)題，有待于監(jiān)察法及相關(guān)立法作出進(jìn)一步規(guī)定。（瀘西縣金馬鎮(zhèn)紀(jì)委 楊映福）