【典型案例】
劉某，男，中共黨員，A區(qū)某局工程建設(shè)部門負(fù)責(zé)人。
2018年10月，有群眾向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)舉報劉某與在其部門承攬工程項目的某建筑公司法定代表人趙某往來頻繁，關(guān)系密切，存在違紀(jì)問題。經(jīng)查，2016年12月，劉某因購房資金不足，利用職務(wù)之便向趙某借款70萬元，且直至案發(fā)仍未歸還趙某借款。無證據(jù)證明劉某無歸還意圖。
【分歧意見】
劉某的行為屬于借用管理和服務(wù)對象的錢款，但在該案處置過程中，對劉某的違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)適用哪年的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》），2015年《條例》還是2018年《條例》？
第一種意見認(rèn)為：雖然案發(fā)的時間是2018年，且新修訂的《條例》已經(jīng)正式施行，但劉某的借款行為發(fā)生在2016年，應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時的《條例》，即2015年《條例》。
第二種意見認(rèn)為：雖然劉某的借款行為發(fā)生在2016年，但該行為造成的違紀(jì)狀態(tài)持續(xù)至2018年《條例》施行時仍未結(jié)束，應(yīng)適用2018年《條例》作為立案審查及追究黨紀(jì)責(zé)任的依據(jù)。
【評析意見】
筆者贊同第二種觀點。
一、跨越新舊《條例》的違紀(jì)行為適用黨規(guī)黨紀(jì)的一般原則
新修訂的《條例》正式施行日期為2018年10月1日，對于跨越新《條例》施行日期的違紀(jì)行為，在具體適用《條例》時，應(yīng)注意把握好三個方面：一是對2018年10月1日后發(fā)生的違紀(jì)行為，一律適用新修訂《條例》；二是對2018年10月1日前發(fā)生的違紀(jì)行為，應(yīng)遵循“從舊兼從輕”原則，一般情況下適用違紀(jì)行為發(fā)生時的規(guī)定處理，只有新修訂《條例》不認(rèn)為是違紀(jì)或者處理較輕的，才適用新修訂《條例》處理；三是對開始于2018年10月1日以前，持續(xù)或者繼續(xù)到2018年10月1日以后的行為，應(yīng)當(dāng)適用新修訂《條例》。
二、對違紀(jì)借用行為“行為發(fā)生時”的理解
本案中，劉某的違紀(jì)行為如何適用《條例》不僅取決于對2018年《條例》第一百四十二條“行為發(fā)生時”的理解，還取決于對借用行為違紀(jì)構(gòu)成要件的理解。從制度層面分析，在2015年《條例》中并沒有關(guān)于公職人員借用管理服務(wù)對象錢款構(gòu)成違紀(jì)的直接規(guī)定。
2018年《條例》第九十條第一款規(guī)定：“借用管理和服務(wù)對象的錢款、住房、車輛等，影響公正執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較重的，給予警告處分或者嚴(yán)重警告處分。”該《條例》規(guī)定了“影響公正執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較重”的前提條件。關(guān)于何為“影響公正執(zhí)行公務(wù)”，中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《條例》釋義中第九十二條的釋義指出：可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請或者旅游、健身、娛樂等活動安排，主要是指與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)聯(lián)、與公正執(zhí)行公務(wù)相沖突的宴請以及旅游、健身、娛樂等活動安排。關(guān)于何為“情節(jié)較重”并無具體標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)合可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的前置要件分析，筆者認(rèn)為可以從三個方面予以考慮：一是借用管理和服務(wù)對象財物長期不歸還；二是借用財物的金額或價值較大；三是借用行為對公職人員公正履職造成較嚴(yán)重的不良影響。因此，從2018年《條例》第九十條規(guī)定的立意分析，對于借用管理和服務(wù)對象財物行為達(dá)到違紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)其實仍需要符合相應(yīng)的要件，并非僅以公職人員借用行為單獨構(gòu)成違紀(jì)。
結(jié)合劉某借款的案例進(jìn)行分析。從新舊《條例》及相關(guān)的黨規(guī)黨紀(jì)關(guān)于違紀(jì)借用行為的規(guī)定來看，公職人員借用管理服務(wù)對象財物構(gòu)成違紀(jì)的行為與刑法理論上的“繼續(xù)犯”在狀態(tài)上有相似之處。實踐中，借用行為在出借物轉(zhuǎn)移占有后實際上已經(jīng)結(jié)束，此時“行為發(fā)生時”只能是出借人出借行為履行完畢時，其借款行為本身不具有持續(xù)性。而真正觸發(fā)“違紀(jì)點”的是阻卻借用狀態(tài)結(jié)束的行為，也即占用管理服務(wù)對象財物的行為，正是這種行為造成了占用狀態(tài)在時間上的持續(xù)，最終滿足了違紀(jì)構(gòu)成要件。因此，借用管理服務(wù)對象財物類的違紀(jì)行為，不僅僅需要借用行為的發(fā)生，還需要占用行為導(dǎo)致的違紀(jì)狀態(tài)持續(xù)，兩者缺一不可。
本案給我們的啟示是，在日常監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中，不能簡單地照本宣科，必須認(rèn)真分析黨規(guī)黨紀(jì)對違紀(jì)行為表述的深刻內(nèi)涵和立法意圖，做到精準(zhǔn)發(fā)力，精準(zhǔn)處置。（顧寧峰）