【典型案例】
王某，非中共黨員，A市B區(qū)某鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)聯(lián)社”）理事長(zhǎng)，其通過(guò)開(kāi)具虛假發(fā)票的手段，套取經(jīng)聯(lián)社資金50萬(wàn)元。該經(jīng)聯(lián)社是由B區(qū)某鎮(zhèn)村民組成的村集體經(jīng)濟(jì)組織，王某是該村的村民，由經(jīng)聯(lián)社成員選舉擔(dān)任理事長(zhǎng)，其不擔(dān)任該鎮(zhèn)或村委會(huì)的其他職務(wù)。
【分歧意見(jiàn)】
第一種觀點(diǎn)：王某作為某鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)社理事長(zhǎng)，從事集體事務(wù)管理，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。
第二種觀點(diǎn)：經(jīng)聯(lián)社并非基層群眾性自治組織，王某不屬于監(jiān)察對(duì)象。
【評(píng)析意見(jiàn)】
經(jīng)聯(lián)社是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)合而成，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依法享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，接受各級(jí)人民政府、村民委員會(huì)的監(jiān)督，集體所有、合作經(jīng)營(yíng)、民主管理、服務(wù)社員的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，經(jīng)聯(lián)社的發(fā)展也越來(lái)越快，國(guó)內(nèi)不少地方的經(jīng)聯(lián)社相繼成立股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，村民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)或物業(yè)管理，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，也使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。但同時(shí)，經(jīng)聯(lián)社的集體資金管理存在較大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，作為經(jīng)聯(lián)社的管理人員，是否屬于監(jiān)察對(duì)象，在實(shí)踐中遇到較大爭(zhēng)議。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者將從經(jīng)聯(lián)社的單位性質(zhì)、社員的身份性質(zhì)、管理人員的權(quán)力屬性進(jìn)行分析。
一、經(jīng)聯(lián)社單位性質(zhì)
經(jīng)聯(lián)社是集體經(jīng)濟(jì)組織的一種。集體經(jīng)濟(jì)組織最早是來(lái)源于20世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，早期形式為人民公社（政社合一），隨著《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式頒布，明確規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即生產(chǎn)資料分別歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)所有制為基礎(chǔ)。生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益分配，按勞動(dòng)工分計(jì)酬，恢復(fù)社員自留地。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》做出了重大規(guī)定：在生產(chǎn)大隊(duì)的地理基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織——村民委員會(huì)。村民委員會(huì)屬于社團(tuán)組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織。由于社團(tuán)組織與經(jīng)濟(jì)組織的職能不相同，加上這兩個(gè)組織的成員并不完全重合，村民委員會(huì)無(wú)法取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一般意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指生產(chǎn)隊(duì)（相當(dāng)于現(xiàn)在村民小組一級(jí)）。基層集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展到現(xiàn)在，主要形式有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）村經(jīng)濟(jì)合作社、村股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)村經(jīng)聯(lián)社、自然村組經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。
村集體經(jīng)濟(jì)組織與監(jiān)察法第十五條第（五）項(xiàng)中的基層群眾性自治組織不是同一概念。基層群眾性自治組織主要是指村民委員會(huì)或居民委員會(huì)，存在于居住地范圍的基層社區(qū)，下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。因此，基層群眾性自治組織是具有一定的公共事務(wù)管理職能的組織。而經(jīng)聯(lián)社是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組成，是以經(jīng)濟(jì)合作社或股份合作社的形式存在，不具有公共事務(wù)管理職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)民合作社法》）的規(guī)定，經(jīng)聯(lián)社選舉產(chǎn)生理事長(zhǎng)、理事和監(jiān)事會(huì)成員，經(jīng)聯(lián)社按照章程來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，而且村民或居民可以自由申請(qǐng)加入或退出經(jīng)聯(lián)社；根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)負(fù)有支持和組織村集體組織的職責(zé)，而經(jīng)聯(lián)社不具有協(xié)助政府從事管理工作職能。
因此，從經(jīng)聯(lián)社的單位性質(zhì)看，其本質(zhì)是適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益的一種發(fā)展模式，屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織形式的一種，與基層群眾性自治組織存在本質(zhì)區(qū)別。本案中的A市B區(qū)某鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)社是股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社形式，屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，不屬于基層群眾性自治組織。
二、社員身份性質(zhì)
經(jīng)聯(lián)社成員的身份就是村民，根據(jù)《農(nóng)民合作社法》第十九條、第二十條，合作社的成員以農(nóng)民為主體。根據(jù)該法第三十八條的規(guī)定，執(zhí)行與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社業(yè)務(wù)有關(guān)公務(wù)的人員，不得擔(dān)任農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的理事長(zhǎng)、理事、監(jiān)事、經(jīng)理或者財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員。本案中的經(jīng)聯(lián)社理事長(zhǎng)王某是由經(jīng)聯(lián)社成員選舉產(chǎn)生，沒(méi)有兼任鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或村委會(huì)的任何職務(wù)，也沒(méi)有協(xié)助政府從事行政管理職能。王某的身份既不屬于基層群眾性自治組織中從事管理的人員，也不屬于受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托從事管理經(jīng)聯(lián)社事務(wù)的人員。
三、經(jīng)聯(lián)社管理人員的權(quán)力屬性
經(jīng)聯(lián)社管理人員行使的是何種權(quán)力，這是關(guān)系到是否將其認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象的核心問(wèn)題。持第一種意見(jiàn)的同志認(rèn)為，王某行使的權(quán)力是集體事務(wù)管理的權(quán)力。這個(gè)答案本身并沒(méi)有問(wèn)題。但需要注意的是，《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管轄規(guī)定》）第四條中所指的集體事務(wù)是集體公共事務(wù)，不是指集體中的個(gè)人事務(wù)。集體中個(gè)人事務(wù)的管理并不意味著行使公權(quán)力。經(jīng)聯(lián)社作為部分村民自愿形成的集體經(jīng)濟(jì)組織，形成自身的章程，選舉產(chǎn)生管理人員來(lái)管理經(jīng)聯(lián)社事務(wù)，本質(zhì)上類(lèi)似于集體所有制企業(yè)的管理模式。因此，經(jīng)聯(lián)社的管理人員只是管理加入經(jīng)聯(lián)社村民的個(gè)人事務(wù)，而不是行使管理全體村民集體公共事務(wù)的權(quán)力。《管轄規(guī)定》第四條和監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定中，只是將國(guó)有企業(yè)管理人員納入監(jiān)察對(duì)象，而沒(méi)有把集體所有制企業(yè)管理人員納入監(jiān)察對(duì)象。筆者認(rèn)為，監(jiān)察范圍覆蓋的是行使公權(quán)力的人員，公權(quán)力是指經(jīng)法律授權(quán)對(duì)公共事務(wù)和集體事務(wù)的公共管理職權(quán)，而不是管理部分集體成員的個(gè)人事務(wù)。因此，經(jīng)聯(lián)社理事長(zhǎng)王某行使的是管理該村入股經(jīng)聯(lián)社的村民個(gè)人經(jīng)濟(jì)事務(wù)，僅僅是維護(hù)經(jīng)聯(lián)社社員的經(jīng)濟(jì)利益，法律并未授權(quán)經(jīng)聯(lián)社的管理人員參與管理全體村民的公共事務(wù)，王某作為理事長(zhǎng)，顯然無(wú)權(quán)行使公權(quán)力。
綜上所述，經(jīng)聯(lián)社的組織形式不屬于基層群眾性自治組織，其管理人員從事的是管理經(jīng)聯(lián)社成員的個(gè)人經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不屬于監(jiān)察對(duì)象。本案中王某的行為涉嫌職務(wù)侵占罪，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)管轄。但如果經(jīng)聯(lián)社管理人員具有黨員身份，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)對(duì)其違紀(jì)行為進(jìn)行立案審查。（付余 作者單位：西南政法大學(xué)）