浙江省余姚市馬渚鎮(zhèn)全佳橋村原黨總支書記陳曙光，在負(fù)責(zé)村道路硬化、環(huán)境整治等多個工程中，向管理服務(wù)對象索賄，犯非國家工作人員受賄罪被判刑；廣西壯族自治區(qū)北流市扶新鎮(zhèn)安河村原團(tuán)支書、村民合作社原出納龍美君，挪用村集體資金用于賭博被查處；重慶市沙坪壩區(qū)井口街道雙碑村村委會原副主任朱勇，在協(xié)助政府從事征地拆遷工作中，幫助村民騙取國家拆遷補(bǔ)償款，收取好處費，被采取留置措施……今年以來，全國各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報了多起村（社區(qū)）干部職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的典型案例。
監(jiān)察體制改革以來，村（社區(qū)）干部等“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”被納入監(jiān)察范圍，增強(qiáng)了監(jiān)督的精準(zhǔn)性和實效性。《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）進(jìn)一步細(xì)化了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）關(guān)于國家監(jiān)察全覆蓋的相關(guān)規(guī)定，對這類人員范圍進(jìn)一步明確，解決實踐中有的監(jiān)察對象界定存在爭議的問題，著力增強(qiáng)職責(zé)履行的實效性。
實現(xiàn)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)察全覆蓋，事關(guān)廣大群眾的獲得感幸福感
從我國現(xiàn)實國情來看，全國有97911個社區(qū)（居委會）、550636個建制村，村（社區(qū)）干部人數(shù)眾多，這些在基層從事集體事務(wù)管理的人員，雖然不屬于公職人員，但他們手握公權(quán)力、經(jīng)手大筆資金，在監(jiān)督?jīng)]有及時跟上的情況下，往往成為腐敗的易發(fā)高發(fā)人群。從查處的案件來看，一些村（社區(qū)）干部“吃拿卡要”“雁過拔毛”等“微腐敗”問題時有發(fā)生，這些人處于與基層群眾打交道的第一線，他們是否秉公用權(quán)、廉潔履職，直接關(guān)系到基層群眾的獲得感幸福感，直接影響到基層群眾對黨和政府形象的判斷，直接關(guān)系到黨和政府在基層人民群眾中的公信力、領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力。
監(jiān)察體制改革之前，對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)督力度存在不足。《監(jiān)察法》第十五條第五項以法律形式將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察對象，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處其職務(wù)違法、職務(wù)犯罪活動有了明確的法律遵循。從各地通報的案例來看，監(jiān)察全覆蓋推動了監(jiān)督力量向基層延伸，使“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”在苗頭性問題出現(xiàn)時、當(dāng)輕微違紀(jì)違法發(fā)生時就有人管，真正做到動輒則咎，通過切實加強(qiáng)監(jiān)督，讓監(jiān)督的利劍高懸，督促基層行使公權(quán)力人員在合法守法的框架下做好管理事務(wù)、做好服務(wù)群眾的工作。
“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”具體包括哪些？如何精準(zhǔn)識別這些對象？
根據(jù)有關(guān)規(guī)定和工作實踐，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，主要包括村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，比如村民委員會的主任、副主任、委員，以及其他受委托從事管理的人員。
《條例》第四十二條將從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員，從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，均明確為《監(jiān)察法》第十五條第五項所稱“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，實現(xiàn)了對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的監(jiān)察全覆蓋，尤其是對協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍進(jìn)行了列舉并作兜底規(guī)定，對確保基層群眾性自治組織集體資產(chǎn)安全、集體事務(wù)履職到位，具有重要意義。
“對于‘基層群眾性自治組織中從事管理的人員’，其所涉監(jiān)察事項由其所在的縣級監(jiān)察委員會、直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會（包括依法派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員）按照管理權(quán)限管轄。”重慶市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任王遠(yuǎn)偉說：“在前面的案例中，陳曙光、龍美君、朱勇分別作為村黨總支書記、村民合作社出納（村團(tuán)支書）、協(xié)助政府從事征地拆遷工作中的村委會副主任，他們都屬于監(jiān)察對象，他們與《條例》第四十二條規(guī)定的三類人員相對應(yīng)，對于其違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)乇O(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。”
需要注意的是，在監(jiān)察實踐中，如何準(zhǔn)確把握監(jiān)察對象，絕不能機(jī)械理解，要堅持動態(tài)識別原則，從“人”（公職人員）和“事”（行使公權(quán)力）兩個標(biāo)準(zhǔn)判斷。也就是說，判斷一個履行公職的人員是不是監(jiān)察對象，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。有公職，自然就享有行使公權(quán)力的權(quán)限或負(fù)有這個職責(zé)，屬于監(jiān)察對象；如果沒有公職，就要看他所從事的工作是不是在行使公權(quán)力。如村民王某，臨時聘任到村委會協(xié)助鄉(xiāng)政府從事救濟(jì)物資發(fā)放工作，他雖然不是村委委員，但其在該村委會工作期間，屬于《條例》規(guī)定的協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍，可以認(rèn)定為監(jiān)察對象。但是，如果王某完成了上述協(xié)助工作，其在村委會又不負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)、事務(wù)等管理職責(zé)，則不再屬于監(jiān)察對象。
監(jiān)察機(jī)關(guān)對有違法行為的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”可以作出政務(wù)處分
《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）施行前，對基層組織管理人員違法行為的處理程序不明確不統(tǒng)一，對其中是中共黨員的，往往通過給予其黨紀(jì)處分來發(fā)揮懲戒和教育的作用，對其中是非中共黨員的，往往依據(jù)《監(jiān)察法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等法規(guī)，給予其警示談話、責(zé)令公開檢查、通報批評或者向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出取消當(dāng)選資格、罷免等監(jiān)察建議。但是，這些處理措施針對的是輕微違法行為和嚴(yán)重違法行為，無法對一般違法行為進(jìn)行有效處置，導(dǎo)致“管兩頭、漏中間”，不利于抓早抓小、防微杜漸。
《政務(wù)處分法》第二十二條明確規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過、記大過。基層群眾性自治組織中從事管理的人員受到政務(wù)處分的，應(yīng)當(dāng)由縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)補(bǔ)貼、獎金。
《政務(wù)處分法》作為《監(jiān)察法》的配套法律，一方面，列出了基層組織管理人員履職的負(fù)面清單，明確可給予此類人員相應(yīng)政務(wù)處分，填補(bǔ)了對該類公職人員政務(wù)處分的法律空白，不僅解決了此前對該類人員處分依據(jù)缺失的問題，也有利于更好地貫徹落實黨紀(jì)政務(wù)處分相匹配原則；另一方面，在處理程序上實現(xiàn)與其他公職人員政務(wù)處分“并軌”，如監(jiān)察機(jī)關(guān)對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”給予政務(wù)處分后，應(yīng)及時督促縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)《政務(wù)處分法》第二十二條第二款規(guī)定依據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)被處分人補(bǔ)貼、獎金，確保政務(wù)處分的效果不折不扣地落實到位。
“老虎”露頭就要打，“蒼蠅”亂飛也要拍。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人民群眾反映強(qiáng)烈的問題入手，持續(xù)整治群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，推動全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸。《條例》進(jìn)一步明確“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的范圍，有助于推進(jìn)基層反腐敗工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，不斷增強(qiáng)人民群眾在正風(fēng)肅紀(jì)反腐中的獲得感幸福感。（重慶市紀(jì)委監(jiān)委 羅澤旭）