齊國被封為一方諸侯，最早可以追溯到姜太公。姜太公輔佐周武王伐紂滅商建立周朝之后，因為功勛卓著，被分封于齊地，建國立邦，這就是齊國。齊國到齊襄公之時已經雄踞東方數百年。齊桓公即位后已然面臨著發(fā)展的難題。
眾所周知，齊桓公在鮑叔牙的勸諫下，和管仲一笑泯恩仇，捐棄前嫌。同時，齊桓公任命管仲為國相，尊其為仲父，在齊國推行改革，取得了九合諸侯，一匡天下的功績。管仲上任之后，針對齊國的國情，根據其歷史上得失成敗的故事，勸諫齊桓公在改革之中要“定民之居，成民之事，陵為之終，而慎用六柄”，始終把落腳點放在民生之上，富有很強的民本精神。在管仲看來，國家大政能否得到有效實施，關鍵在于和順民心。只要從這一點出發(fā)來推進改革，就一定能實現國家富強。
（一）
定民之居，即根據一定的規(guī)制把齊國劃分成不同的行政區(qū)域，使士、農、工、商四種不同身份的國民都能得以定居，大的來說分為國都和鄙野兩個部分，即“三其國而伍其鄙”。所謂“三其國”，即把國都分為三個部分，共二十一鄉(xiāng)，士居十五鄉(xiāng)，工居三鄉(xiāng)，商居三鄉(xiāng)，還要分別設立三官進行治理。這種制度讓士、農、工、商四民避免混雜居住而引起不同身份職守之間的混亂。具體來說，就是讓那些講學道藝的士階層居住在比較清凈的地方，使那些有一技之長的工階層靠近官府的位置居住，讓從事生意買賣的商階層居住在市井街道的區(qū)域，使從事耕種的農階層靠近田野而居住。在管仲看來，這樣就能使四民“不見異物而遷”，能夠長時熏習而不改變其賴以立身的根本，免得老是心里不守本分，忘了自己是干什么的。這樣一來，就使得士、農、工、商四民都能有穩(wěn)定的居所，既能高效地進行行政管理，也非常有效地穩(wěn)定了社會秩序。
所謂“伍其鄙”，即把國都之外的廣大地區(qū)分為五個“屬”。具體地說，就是三十家為一邑，每一邑設立官長。十邑為一卒，每一卒設立卒帥。十卒為一鄉(xiāng)，每一鄉(xiāng)設立鄉(xiāng)帥。三鄉(xiāng)為一縣，每一縣設立縣帥。十縣為屬，每一屬設立大夫。共有五“屬”，就設立五官進行治理。從現實的情況來看，上下級之間的權責十分清楚，對政績的考核和賞罰的實施也有依有據，即“明分職而課功勞，案其功而行賞，案其罪而行罰”，這就確保了改革政令暢通，有條不紊。
有一次，一個鄉(xiāng)帥向齊桓公匯報自己管轄之地的情況，齊桓公問他管轄之地有沒有十分好學、孝親聰慧而聞名鄉(xiāng)里的人，如果有就稟告上來。如果有這樣的人卻不稟告上來，屬于隱匿良善之人，就按五刑之罪論處。如果有大勇而身強體健的人不稟告，屬于隱匿有才之人，也按五刑之罪論處。如果有不孝順父母，不敬愛尊長，驕躁不聽君長命令的人而不稟告，同樣論罪按照五刑來定。這個鄉(xiāng)帥退下之后修養(yǎng)自己的德行，舉薦賢能之人，齊桓公目睹之后便命其為官。自此之后，百姓也都知道要力行善事，不敢懈怠。
（二）
管仲一方面十分體察百姓的不易，處處為民謀利；另一方面，則是強烈批評那種“德不當其位，功不當其祿，能不當其官”的現象，提出官爵俸祿的授予必須根據一個人的德行、功勞和才能，如果出現名不副實的情況，就一定要嚴厲追究。進一步來講，如果一個人不能在國家朝廷上昌明德義，就不可給予他尊貴的爵位；如果沒有為國家建立功業(yè)，就不能授予他厚重的俸祿；遇到事情處理時不能取信于民，就不可讓他擔任大官。這就不僅十分有利于把那些有真才實學、德才兼?zhèn)涞娜诉x拔上來，發(fā)揮其才能，貢獻其智慧；更為重要的是，這樣就很自然地維護了百姓的利益。
陵為之終，即古人常講的慎終之意。生有所養(yǎng)，死有所葬，民德就能歸于淳厚。這在當時的社會背景下，不得不說是一種很好的仁政。慎用六柄，是對齊桓公而言的。六柄，即生、殺、貧、富、貴、賤。慎用即不可順著自己內心的好惡行事，而是要“斷于法”，即嚴格依法行事。管仲指出，賢明的君主設立法度，昭示于天下，群臣百姓就會有規(guī)矩可以依循，知道什么能做，什么不能做。如果上上下下都按照法的要求約束和規(guī)范自己的言行舉止，詐偽之人就無法欺瞞其主人，嫉妒之人就無法使用其賊心，諂諛之人就無法施展其淫巧。因此而言，“君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治”。在這一理念的指導下，齊國的內政煥然一新，百姓安居樂業(yè)，向心力得到明顯提升。
（三）
管仲還特別重視對社會上的貧富差距進行調節(jié)。在他看來，“凡治國之道，必先富民。民富則易治也，民貧則難治也”。聯系到他的名言“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，管仲想要表達的意思是，治國之道，必定首先要使百姓富足起來，百姓如果富足了就容易實現治理，百姓要是貧困的話就很難治理。換句話說，“法令之不行，萬民之不治，貧富之不齊也”。這就把貧富不均的重要性給提了出來，意味著要想使國家法令暢行，萬民安定，就要重視對社會上的貧富差距進行調節(jié)。不然的話，人若太過富有就會不聽指使，太過貧賤則不知道羞恥，都不利于國家的安穩(wěn)。所以，一定要“散積聚，鈞羨不足，分并財利，而調民事”。簡言之，即通過一定的法令和措施使財富較為平均地分散在百姓之中，避免造成財富的傾斜和兩極分化。統(tǒng)合其禮治的思想，管仲的改革實際要實現的目標就是“上下有義，貴賤有分，長幼有等，貧富有度”。不得不說100多年后孔子提出的庶之、富之、教之的思想與此有相通之處。
在外交方面，管仲主張“尊王攘夷”，在內維護周天子的權威，遵守禮樂秩序，在外抵制侵襲，贏得了四鄰親善，天下諸侯稱仁。據《史記》所載，“兵車之會三，乘車之會六”。《谷梁傳》說，“衣裳之會十有一，未嘗有歃血之盟也，信厚也。兵車之會四，未嘗有大戰(zhàn)也，愛民也”。會是會盟，兵車指的是帶著軍隊，乘車和衣裳之會則不帶軍隊，集中彰顯了齊桓公九合諸侯一匡天下的霸業(yè)。史載齊桓公制止諸侯之間的暴行，不得濫用武力；同時還保衛(wèi)諸夏之地，不受侵擾，使得大國慚愧，小國歸附，終于成為春秋時期的第一個霸主，受到了周天子的賞賜。孔子說：“管仲相桓公，霸諸侯，一匡天下，民到于今受其賜。微管仲，吾其披發(fā)左衽矣！”又說：“桓公九合諸侯，不以兵車，管仲之力也！如其仁！如其仁！”
歷史地看，管仲改革已經遠遠超出了一國的范圍，而有著天下的意義。他的著眼點雖然在齊國，但其視野卻是整個中原。他能在當時周室王權衰落的情況下自覺地擔當起君臣之間的道義，恪守禮樂制度的尺度，非常難能可貴。管仲施行的改革措施不僅在當時就取得了巨大的成效，而且作為春秋以來的第一次改革，也給后世的追隨者們提供了重要的指引和參照。管仲改革的深層次意義體現在文化上對宗周禮樂文明的維護與傳承，他極大地凝聚了中原諸侯國人們的精神共識，有力地推動了彼此之間的進一步融合。錢穆先生從四個層面來解讀中國封建王朝的善治內涵：第一，尊王；第二，攘夷；第三，禁抑篡逆；第四，裁制兼并。這四者在管仲輔佐齊桓公的過程中都得以體現，也深刻影響了此后的晉文公。（谷文國 湯月娥）