中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室
準(zhǔn)確理解把握《條例》關(guān)于案件審理工作程序的新要求
《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革發(fā)展需要，對案件審理工作程序作出重要調(diào)整，提出新要求，特別是在審理談話、退回補(bǔ)充調(diào)查、指定管轄案件審理等方面，明顯改進(jìn)了原有工作方式方法，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，對做好今后的案件審理工作具有重要指導(dǎo)意義。現(xiàn)重點介紹以下五個方面的新要求。
（一）關(guān)于審理談話工作的新要求。審理談話是案件審理工作一般應(yīng)履行的工作程序，為被審查調(diào)查人充分行使申辯權(quán)，依法維護(hù)自己的合法權(quán)利提供有效途徑，對案件審理部門克服“書面審”局限，具有重要意義。根據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《條例》等規(guī)定，審理談話并非必經(jīng)程序，應(yīng)根據(jù)案件具體情況判斷是否進(jìn)行，不宜一概而論。《條例》第195條規(guī)定了案件審理部門開展審理談話工作的程序、目的及具體情形，首次細(xì)化了一般應(yīng)當(dāng)開展審理談話的五種情形：一是對被調(diào)查人采取留置措施，擬移送起訴的；二是可能存在以非法方法收集證據(jù)情形的；三是被調(diào)查人對涉嫌違法犯罪事實材料簽署不同意見或者拒不簽署意見的；四是被調(diào)查人要求向案件審理人員當(dāng)面陳述的；五是其他有必要與被調(diào)查人進(jìn)行談話的情形。
同時，《條例》第195條在列舉四種需要進(jìn)行審理談話的情形后，以“其他有必要與被調(diào)查人進(jìn)行談話的情形”作為兜底條款。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則釋義》對《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第55條作出釋義：“審理談話是深入開展審理工作的重要措施，有利于全面客觀審核案件，有利于加強(qiáng)對審查調(diào)查組的監(jiān)督制約，及時發(fā)現(xiàn)有關(guān)問題，也有利于保障被審查調(diào)查人辯解、申辯的權(quán)利，開展有針對性的思想政治工作。”結(jié)合上述釋義理解，對以下幾種情形可以開展審理談話：一是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)交辦的案件；二是案件復(fù)雜敏感；三是案件在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懀凰氖墙?jīng)閱卷發(fā)現(xiàn)，有問題需要與被調(diào)查人當(dāng)面核實；五是被調(diào)查人態(tài)度總有反復(fù)的。當(dāng)然，也不限于這五種情形，還要因案而異、因案而定。
（二）關(guān)于退回重新調(diào)查或補(bǔ)充調(diào)查工作的新要求。調(diào)查中有時發(fā)生取證不足或證據(jù)難以證明主要違法犯罪事實等情況，需要重新調(diào)查或補(bǔ)充調(diào)查，以進(jìn)一步查清違法犯罪事實、彌補(bǔ)證據(jù)不足、追查漏罪漏犯、糾正非法取證。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第55條明確規(guī)定了重新審查調(diào)查適用于“主要事實不清、證據(jù)不足”情形，補(bǔ)充審查調(diào)查適用于“需要補(bǔ)充完善證據(jù)”情形。《條例》第196條吸收了這一成果，同時對需要退回補(bǔ)充調(diào)查的情形進(jìn)行細(xì)化，將“需要補(bǔ)充完善證據(jù)”的情形細(xì)化為以下三個方面：部分事實不清、證據(jù)不足的；遺漏違法犯罪事實的；其他需要進(jìn)一步查清案件事實的情形。《條例》對退回重新調(diào)查或補(bǔ)充調(diào)查的具體流程、審理期限計算等作出規(guī)定，為實踐操作提供了切實可行的依據(jù)，避免因過于糾纏案件細(xì)枝末節(jié)、盲目追求“盡善盡美”而退回補(bǔ)充調(diào)查。
同時，《條例》規(guī)定了案件審理部門將案件退回重新調(diào)查或者補(bǔ)充調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)出具審核意見，寫明調(diào)查事項、理由、調(diào)查方向、需要補(bǔ)充收集的證據(jù)及其證明作用等。
審核意見是案件審理部門履行把關(guān)職責(zé)的重要載體，要努力做到“嚴(yán)之有據(jù)、嚴(yán)之有理、嚴(yán)之有度”，提出的審核意見要體現(xiàn)說理性、闡明必要性、提出可行性、增強(qiáng)有效性。“體現(xiàn)說理性”，就是要指出問題在哪里，加強(qiáng)釋法說理，講清楚所提意見建議的法理法規(guī)依據(jù)，體現(xiàn)依規(guī)依紀(jì)依法的原則立場；“闡明必要性”，就是講清楚為什么要這樣做，不這樣做會帶來什么后果，缺其不可，體現(xiàn)對案件質(zhì)量負(fù)責(zé)的鮮明態(tài)度；“提出可行性”，就是講清楚具體應(yīng)該怎么辦，指出方向路徑方式方法，既給出明確意見也給出可行對策，不能只出題、不作答；“增強(qiáng)有效性”，就是要及時跟進(jìn)了解補(bǔ)證進(jìn)展情況，共同分析補(bǔ)證是否符合標(biāo)準(zhǔn)和要求，共同解決補(bǔ)證中遇到的困難，為補(bǔ)證工作提供引導(dǎo)和支持。
（三）關(guān)于提級管轄和指定管轄案件審理工作的新要求。通常情況下，管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)并不必然意味著處分權(quán)移轉(zhuǎn)，在指定管轄案件中，被指定機(jī)關(guān)不能直接作出處分決定，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)其紀(jì)委常委會會議審議通過的審理報告、起訴意見書及案卷等材料移送有管理權(quán)限的監(jiān)察機(jī)關(guān)。在《監(jiān)察法》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中，僅對提級管轄和指定管轄作出原則規(guī)定，未對如何開展審理作出具體安排。為此，《條例》第198條、第199條明確了提級管轄和指定管轄案件的審理問題，主要分為三種情形：一是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄案件的，《條例》第198條明確上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以經(jīng)審理后按程序直接進(jìn)行處置，也可以經(jīng)審理形成處置意見后，交由下級監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理。二是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)將其所管轄的案件指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，《條例》第199條明確由下級監(jiān)察機(jī)關(guān)審理并集體審議后報上級監(jiān)察機(jī)關(guān)，并由上級監(jiān)察機(jī)關(guān)再次進(jìn)行審理后依法作出政務(wù)處分決定，這種情況要進(jìn)行“雙審理”。三是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)將下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件指定其他下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，《條例》第199條明確由被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)審理并集體審議后交有管理權(quán)限的監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)審理后依法作出政務(wù)處分決定，也是“雙審理”；同時，《條例》第199條還規(guī)定了平行監(jiān)察機(jī)關(guān)在審理意見不一致時的處理辦法，即雙方應(yīng)當(dāng)先溝通，經(jīng)溝通不能取得一致意見的，報請有權(quán)決定的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。經(jīng)協(xié)商，有管理權(quán)限的監(jiān)察機(jī)關(guān)在被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)審理階段可以提前閱卷，溝通了解情況。特殊情況下，對于重大、復(fù)雜的管轄權(quán)平行轉(zhuǎn)移案件，被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)集體審議后將處理意見報有權(quán)決定的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)審核同意的，有管理權(quán)限的監(jiān)察機(jī)關(guān)可經(jīng)集體審議后依法處置。
需要強(qiáng)調(diào)的是，實踐中存在許多將派駐機(jī)構(gòu)管轄的案件指定到地方監(jiān)委調(diào)查的案件，對于派駐機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)委開展聯(lián)合審查調(diào)查案件的審理范圍，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與地方紀(jì)委監(jiān)委對工作地點（黨的組織關(guān)系）在地方、管理權(quán)限在主管部門的“雙管”公職人員聯(lián)合審查調(diào)查的案件，已經(jīng)地方監(jiān)委審理認(rèn)定的涉嫌職務(wù)犯罪問題，中央和國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察工委不再進(jìn)行審理，但要對派駐機(jī)構(gòu)移送的涉嫌違紀(jì)違法問題進(jìn)行審理，對此各地應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行。
（四）關(guān)于在移送審理時提供同步錄音錄像自查報告的新要求。根據(jù)《監(jiān)察法》和《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，這既是對取證工作的嚴(yán)格規(guī)范，更是對涉案人員權(quán)益的保護(hù)。對于涉嫌職務(wù)犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的案件，應(yīng)將同步錄音錄像一并移送案件審理室。此次《條例》第190條在吸收上述內(nèi)容基礎(chǔ)上，對涉嫌職務(wù)犯罪案件，增加了移送“同步錄音錄像資料及其自查報告”的規(guī)定，目的就是通過案件承辦部門自行對錄音錄像資料的核查、自我監(jiān)督，不斷壓實前端責(zé)任，激發(fā)依法規(guī)范安全文明辦案的內(nèi)生動力，推動監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法調(diào)查，保障被調(diào)查人的合法權(quán)利，確保案件處置實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會效果最大化。當(dāng)然，審理部門在審核處理案件過程中，還要嚴(yán)格落實把關(guān)責(zé)任，依托同步錄音錄像資料和自查報告，加強(qiáng)調(diào)查取證工作合法性的審核把關(guān)；發(fā)現(xiàn)可能存在以非法方法收集證據(jù)情形的或者根據(jù)現(xiàn)有材料無法證明證據(jù)收集合法性的，應(yīng)當(dāng)依照《條例》第66條規(guī)定啟動調(diào)查核實程序。
（五）關(guān)于立案并移送審理案件事實見面程序的新要求。違法犯罪事實材料必須與被審查調(diào)查人本人見面，聽取本人說明情況和申辯。對此在《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》中均有規(guī)定，這是保障被審查調(diào)查人權(quán)利的重要體現(xiàn)，也是保障案件質(zhì)量的重要措施。在案件審理工作中，違法犯罪事實材料也是案件審理部門認(rèn)定違法犯罪事實的重要依據(jù)。中央紀(jì)委國家監(jiān)委先后出臺了多項程序規(guī)定，對違法犯罪事實材料見面工作予以規(guī)范。中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室也發(fā)布了相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)文章，可以結(jié)合起來理解。
對立案和移送審理一并報批的案件，案情較為簡單，在初步核實階段已經(jīng)收集了確實充分的證據(jù)，查清了違法犯罪事實，案件已經(jīng)符合移送審理的實質(zhì)要求，不需要再進(jìn)一步開展調(diào)查工作。但這不意味著可以將違法犯罪事實見面程序省略。為此，按照《條例》第187條、第190條規(guī)定，對立案和移送審理一并報批的案件，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)在報批前履行事實見面程序，將調(diào)查認(rèn)定的違法犯罪事實形成書面材料，交給被調(diào)查人核對，聽取其意見。
需要說明的是，雖然立案和移送審理可以一并報批，但這兩項工作不是同時進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)在履行立案程序后再移送審理。