中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 劉一霖
江蘇省高郵市紀(jì)委監(jiān)委聚焦群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，將刁難群眾、吃拿卡要等問題作為整治重點(diǎn)，聯(lián)合市場監(jiān)督管理等部門組成督查小組，通過“四不兩直”方式開展監(jiān)督檢查。圖為近日，督查小組在市區(qū)內(nèi)菜場走訪群眾了解情況。譚倩 攝
特邀嘉賓
吳國和 海南省紀(jì)委監(jiān)委第六監(jiān)督檢查室主任
裘春華 遼寧省大連市監(jiān)委委員
溫劍能 陜西省漢中市紀(jì)委常委
全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“對一切侵犯群眾合法權(quán)利的行為，對一切在侵犯群眾權(quán)益問題上漠然置之、不聞不問的現(xiàn)象，都必須依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決追責(zé)。”《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）對哪些侵害群眾利益的行為作出了處分規(guī)定？超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍籌資籌勞、攤派費(fèi)用在認(rèn)定時需重點(diǎn)把握哪些方面？在辦理涉及群眾事務(wù)時刁難群眾、吃拿卡要與索賄如何區(qū)分？克扣群眾財(cái)物與貪污、侵占公私財(cái)物等行為有何不同？我們特邀紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行討論。
《條例》對哪些侵害群眾利益的行為作出了處分規(guī)定，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍籌資籌勞、攤派費(fèi)用在認(rèn)定時需重點(diǎn)把握哪些方面？
吳國和：新修訂的《條例》緊緊圍繞習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于切實(shí)維護(hù)群眾利益的重要要求，堅(jiān)持人民至上的根本價值取向，聚焦民生痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)和侵害群眾利益問題新動向新表現(xiàn)，進(jìn)一步完善群眾紀(jì)律要求?！稐l例》第一百二十二條對侵害群眾利益行為列出“負(fù)面清單”，作出處分規(guī)定，主要包括：一是超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用，加重群眾負(fù)擔(dān)；二是違反有關(guān)規(guī)定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾；三是克扣群眾財(cái)物，或者違反有關(guān)規(guī)定拖欠群眾錢款；四是在管理、服務(wù)活動中違反有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用；五是在辦理涉及群眾事務(wù)時刁難群眾、吃拿卡要；六是其他侵害群眾利益行為。該條第二款將“扶貧領(lǐng)域”侵害群眾利益行為調(diào)整表述為“鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域”侵害群眾利益行為，作為從重或加重處分情形，督促黨員干部在鄉(xiāng)村振興工作中把責(zé)任扛在肩上、抓在手上，持續(xù)推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，助推鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。
此外，實(shí)踐中少數(shù)黨員干部不尊重群眾意愿和經(jīng)營自主權(quán)，以“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“造福群眾”等理由，擅自替群眾做主、代群眾決策，甚至搞強(qiáng)迫命令。對此，《條例》第一百二十三條規(guī)定了對干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)行為的處分。這些規(guī)定有助于增強(qiáng)黨員干部的宗旨意識和群眾觀念，確保黨的各項(xiàng)工作始終堅(jiān)持以人民為中心。
實(shí)踐中，對于這些侵害群眾利益的行為，一方面要嚴(yán)肅查處，形成震懾。同時，持續(xù)通報(bào)曝光，增強(qiáng)群眾對反腐敗工作的信心和支持；另一方面要強(qiáng)化對黨員干部的監(jiān)督，防止利用職權(quán)欺壓群眾，暢通投訴舉報(bào)渠道，鼓勵群眾舉報(bào)欺壓行為，保障群眾權(quán)益。
裘春華：超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用，加重群眾負(fù)擔(dān)，是侵害群眾利益的主要表現(xiàn)之一。
籌資籌勞主要是指興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》等規(guī)定經(jīng)民主程序確定的村民出資出勞的行為?；I資籌勞應(yīng)遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則。然而在實(shí)踐中，一些黨員、干部超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)籌資籌勞，或者不經(jīng)過民主議事程序籌資籌勞等，加重群眾負(fù)擔(dān)。
關(guān)于攤派，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》規(guī)定，在國家法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定之外，要求有關(guān)單位或個人無償?shù)?、非自愿地提供?cái)力、物力和人力的行為都是攤派，一律予以禁止；任何地方、部門和單位都不得以贊助、捐贈等為名變相向行政事業(yè)單位、企業(yè)和個人攤派。實(shí)踐中，有的以訂閱內(nèi)部資料或刊登廣告、宣傳資料等名義攤派；有的以收取會費(fèi)、評比達(dá)標(biāo)表彰等名義攤派，等等。
在認(rèn)定是否構(gòu)成超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用時，主要把握以下3個方面：一是主體的特定性，本違紀(jì)行為的主體是特殊主體，即黨和國家工作人員或者其他具有聯(lián)系和服務(wù)群眾職責(zé)的黨員。黨組織有本行為的，追究直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的責(zé)任。二是行為的違規(guī)性，要聚焦政策依據(jù)，要求籌資籌勞單位提供所依據(jù)的規(guī)范性文件，根據(jù)具體情況判斷是否違規(guī)。三是行為的危害性，該行為侵犯了群眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等切身利益，侵蝕了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，因此，情節(jié)較輕的就構(gòu)成違紀(jì)。如果在侵犯群眾利益的同時，有不正確履行職責(zé)、違規(guī)使用資金、勞務(wù)等行為，按照擇一重原則處理。
在辦理涉及群眾事務(wù)時刁難群眾、吃拿卡要與索賄如何區(qū)分，克扣群眾財(cái)物與貪污、侵占公私財(cái)物等行為有何不同？
裘春華：在辦理涉及群眾事務(wù)時刁難群眾、吃拿卡要主要是指在為群眾辦理有關(guān)事項(xiàng)過程中，故意設(shè)置障礙，對應(yīng)當(dāng)辦的事故意拖延不辦，給群眾制造麻煩、出難題，明里暗里索要好處、強(qiáng)拿硬占群眾財(cái)物的行為。其實(shí)質(zhì)是不能正確對待手中權(quán)力，將公權(quán)力異化為管理者的“私權(quán)”，把服務(wù)群眾的義務(wù)當(dāng)做管理群眾的特權(quán)，這些“微腐敗”雖然數(shù)額不一定大，但積少成多，損害群眾切身利益，蠶食群眾獲得感，揮霍黨和政府的公信力。
《刑法》第三百八十五條規(guī)定，國家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物的，或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益的，是受賄罪。根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十三條規(guī)定，國家工作人員索取、收受具有上下級關(guān)系的下屬或者具有行政管理關(guān)系的被管理人員的財(cái)物價值三萬元以上，可能影響職權(quán)行使的，視為承諾為他人謀取利益，也依照受賄罪定罪處罰。
吃拿卡要與索賄在形式上具有相似性，均可以用明示或者暗示的方式實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，準(zhǔn)確區(qū)分這二者，除了數(shù)額外，還可以從以下方面綜合把握：第一，主體身份上，吃拿卡要主體一般為聯(lián)系和服務(wù)群眾的黨員、干部，不一定具有國家工作人員身份，而索賄的主體必須具有國家工作人員身份。第二，吃拿卡要在主觀上具有侵害群眾利益的故意，客觀行為上往往通過主動提要求、暗示等方式要錢要物，且通常金額較小，而索賄主觀上是利用職權(quán)向他人索取財(cái)物的故意，金額往往較大。第三，吃拿卡要涉及的群眾人數(shù)相對較多，影響面較廣，不僅侵害黨員干部職務(wù)行為的廉潔性，還損害群眾利益，影響黨群干群關(guān)系。
溫劍能：克扣群眾財(cái)物，是指從事公務(wù)的黨員、干部在發(fā)放財(cái)物工作中，將應(yīng)當(dāng)發(fā)放給群眾的財(cái)物扣留，少給或者不給群眾。比如，克扣群眾的惠農(nóng)專項(xiàng)資金、征地拆遷補(bǔ)償金、農(nóng)村危房改造款、對困難群眾發(fā)放的社會救助金等。
克扣群眾財(cái)物行為與貪污行為存在4點(diǎn)不同：一是主體不完全相同?？丝廴罕娯?cái)物的主體一般是從事發(fā)放財(cái)物工作的黨員、干部，可以是國家工作人員，也可以是非國家工作人員，貪污的主體是國家工作人員。二是主觀方面不同。貪污的主觀方面是以非法占有公共財(cái)物為目的，克扣群眾財(cái)物不一定以非法占有為目的，也可能用于公共事務(wù)支出，如充作辦公經(jīng)費(fèi)等。三是侵害的客體不同?？丝廴罕娯?cái)物侵害的客體是群眾利益，而貪污侵害的客體主要是公職人員職務(wù)行為的廉潔性。四是數(shù)額要求不同。克扣群眾財(cái)物并無數(shù)額上的要求，而貪污罪追訴標(biāo)準(zhǔn)一般為三萬元以上，有貪污行為，但未達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)的，適用紀(jì)法銜接條款處理。
克扣群眾財(cái)物行為與侵占公私財(cái)物行為的區(qū)分。一是侵占非本人經(jīng)管的公私財(cái)物行為，違反廉潔紀(jì)律，而克扣群眾財(cái)物，違反的是群眾紀(jì)律；二是就違紀(jì)行為的主要表現(xiàn)方式來看，克扣群眾財(cái)物，通常表現(xiàn)為克扣本人職務(wù)、職責(zé)范圍內(nèi)經(jīng)手、管理的財(cái)物，而侵占非本人經(jīng)管的公私財(cái)物，則是不屬于行為人職務(wù)、職責(zé)范圍內(nèi)經(jīng)手、管理的財(cái)物。
實(shí)踐中，如何理解把握“違規(guī)扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾行為”？干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動有哪些區(qū)別？
溫劍能：實(shí)踐中，“違規(guī)扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾行為”需要從以下幾方面進(jìn)行理解把握。
關(guān)于違紀(jì)主體的把握?？哿?、收繳群眾款物或者處罰群眾都屬于執(zhí)法權(quán)的范圍，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)等主體依照有關(guān)法律法規(guī)行使，其他單位和個人不得隨意使用。實(shí)踐中該違紀(jì)行為的主體，既包括沒有執(zhí)法權(quán)的主體，也包括有執(zhí)法權(quán)的主體。有執(zhí)法權(quán)的主體主要有3類：一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；三是受行政機(jī)關(guān)依法委托的具有管理公共事務(wù)職能的組織。
行為的違規(guī)性。該違紀(jì)行為以違反有關(guān)規(guī)定為前提。分兩種情形：一是法律法規(guī)沒有規(guī)定，有關(guān)主體自設(shè)權(quán)力，如村委會、居委會等基層組織，無依據(jù)隨意扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾，屬于典型的違規(guī)行為；二是法律法規(guī)有規(guī)定，但有關(guān)主體沒有按照規(guī)定的條件、權(quán)限、程序、方式去執(zhí)行。對于自設(shè)權(quán)力，隨意扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾等違紀(jì)違法行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要依規(guī)依紀(jì)依法作出處理。對于執(zhí)法主體的執(zhí)法行為是否違規(guī)的認(rèn)定，以法院生效判決為依據(jù)，以行政決定、行政復(fù)議結(jié)果為重要參考。
對于違紀(jì)款物的處理。行為人違規(guī)扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其向被侵害群眾退賠，而不能采取收繳、追繳或沒收的處理方式。
關(guān)于涉嫌犯罪的處理。一是涉嫌貪污犯罪，若執(zhí)法主體以非法占有為目的，將違規(guī)扣留、收繳的群眾款物或者處罰群眾的財(cái)物非法據(jù)為己有，涉嫌貪污犯罪。對于此類問題，要注意區(qū)分情況是否需要同時認(rèn)定為違紀(jì)和涉嫌貪污犯罪，若行為人先違規(guī)收繳群眾款物，其后萌生非法占有的故意并侵吞相關(guān)款物，要同時認(rèn)定違反群眾紀(jì)律和涉嫌貪污犯罪。二是涉嫌濫用職權(quán)或玩忽職守犯罪，行政機(jī)關(guān)工作人員等超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，扣留、收繳群眾款物、處罰群眾，以及不履行、不正確履行職責(zé)，使他人違法扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾行為未得到糾正，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，涉嫌濫用職權(quán)或玩忽職守犯罪。
裘春華：干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)是指黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員中的黨員，利用職權(quán)干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，致使群眾財(cái)產(chǎn)遭受較大損失的行為，屬于違反群眾紀(jì)律。違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動，是指黨員、干部通過暗示、授意、打招呼、批條子、指令等方式，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序、破壞公平競爭原則的行為，通常發(fā)生在資金密集、權(quán)力集中、審批環(huán)節(jié)較多的領(lǐng)域，屬于違反工作紀(jì)律。
從違紀(jì)行為的構(gòu)成要件來看，二者存在以下區(qū)別。
第一，違紀(jì)主體不同。干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的違紀(jì)主體可以是從事公務(wù)的黨員也可以是黨組織。違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動的違紀(jì)主體為從事公務(wù)的黨員。
第二，主觀方面不同。干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)主觀上既可以是故意，即明知自己實(shí)施的是干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的行為，可能給群眾造成損失；也可以是過失，包括出于幫助群眾的目的，但“好心辦壞事”的情形。違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動主觀上是直接故意，明知違規(guī)，仍故意干預(yù)插手，且放任違紀(jì)行為和危害結(jié)果發(fā)生。
第三，侵犯的客體不同。干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)侵犯的直接客體是群眾的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動侵犯的客體是市場經(jīng)濟(jì)活動的正常秩序。
第四，客觀表現(xiàn)不同。干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)客觀表現(xiàn)為行為人實(shí)施了干涉生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，致使群眾財(cái)產(chǎn)遭受較大損失的行為。干涉的方式具有多樣性，包括但不限于資金的投放使用、生產(chǎn)規(guī)模的調(diào)整，如強(qiáng)迫群眾生產(chǎn)經(jīng)營某些農(nóng)作物等。需要注意的是，只有在干涉行為導(dǎo)致群眾財(cái)產(chǎn)遭受較大損失的情況下才構(gòu)成違紀(jì)。違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動客觀表現(xiàn)為違反有關(guān)規(guī)定，實(shí)施了干預(yù)和插手的行為，情節(jié)較輕即構(gòu)成違紀(jì)，不要求造成財(cái)產(chǎn)損失。
怎樣落實(shí)二十屆中央紀(jì)委三次全會部署，深入整治侵害群眾利益問題？
吳國和：習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會上強(qiáng)調(diào)，“懲治‘蠅貪蟻腐’，讓群眾有更多獲得感。”開展群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題集中整治，是老百姓期盼的實(shí)事，是關(guān)系黨的執(zhí)政根基的大事。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要從堅(jiān)定擁護(hù)“兩個確立”、堅(jiān)決做到“兩個維護(hù)”的政治高度，下更大氣力糾治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，讓人民群眾切身感受到黨中央和習(xí)近平總書記的關(guān)心關(guān)愛就在身邊，公平正義就在身邊。
一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出靶向治理。確保集中整治工作取得實(shí)效，必須聚焦突出問題，精準(zhǔn)對焦、擊中要害。要明確工作重點(diǎn)，緊扣群眾需求、突出民生導(dǎo)向，堅(jiān)持人民群眾反對什么、痛恨什么，就要堅(jiān)決防范和糾正什么，特別是要瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興、食品安全、教育、就業(yè)、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)問題開展集中整治，推動黨員干部增強(qiáng)服務(wù)群眾意識、提高群眾工作能力。例如，儋州市推動“陽光鄉(xiāng)村”管理平臺在全市上線應(yīng)用，東方市緊盯買賣中小學(xué)生入學(xué)指標(biāo)、醫(yī)療采購等突出問題，多部門聯(lián)動嚴(yán)查相關(guān)問題線索。
二是整合執(zhí)紀(jì)力量，力促快查快結(jié)。以高質(zhì)量辦結(jié)重點(diǎn)督辦問題線索為重點(diǎn)，健全完善領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制。聚焦“縣級主戰(zhàn)場”，對上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)交辦的問題線索和自行排查的問題線索，均明確包案縣級領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位和領(lǐng)辦責(zé)任人，按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的要求，及時分類移交轉(zhuǎn)辦。
三是注重制度建設(shè)，健全長效機(jī)制。整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題是攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，需要加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)施源頭治理。比如，規(guī)范民主議事程序，深化村級組織規(guī)范化管理工作；加大村級事務(wù)公開力度，強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”管理、涉農(nóng)資金網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，建立起常態(tài)化公開機(jī)制；探索建立信息化平臺強(qiáng)化監(jiān)督等。
溫劍能：二十屆中央紀(jì)委三次全會強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決懲治群眾身邊腐敗問題，瞄準(zhǔn)教育、就業(yè)、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的痛點(diǎn)難點(diǎn)開展集中整治”。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要深學(xué)細(xì)悟習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持人民至上的重要論述，深入貫徹二十屆中央紀(jì)委三次全會部署要求，把集中整治作為重要政治任務(wù)，持續(xù)加壓、集中攻堅(jiān)。
一是從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，“全鏈條”查辦案件。要緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)崗位和重點(diǎn)人群，特別是“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員，緊盯嚴(yán)重侵害群眾利益、漠視群眾疾苦的案件，實(shí)行紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)包案機(jī)制，綜合運(yùn)用提級辦理、“室組地”協(xié)作辦案、交叉辦案等方式，抓典型、抓現(xiàn)行，嚴(yán)肅查處一批侵害群眾利益的典型案件，切實(shí)讓人民群眾感受到正風(fēng)肅紀(jì)反腐就在身邊、公平正義就在身邊。
二是突出糾風(fēng)治亂，“全領(lǐng)域”整治問題。堅(jiān)持以群眾需求為出發(fā)點(diǎn)、以群眾所盼為攻堅(jiān)點(diǎn)、以群眾滿意為落腳點(diǎn)，深化運(yùn)用“群眾點(diǎn)題”機(jī)制，結(jié)合本地實(shí)際，分縣區(qū)、分領(lǐng)域確定重點(diǎn)整治項(xiàng)目，從與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的水、電、氣、暖、網(wǎng)、路等“小事”入手，清單式管理、項(xiàng)目化推進(jìn)，分類明確目標(biāo)成果，健全完善解決群眾問題臺賬，動真碰硬解決突出問題。
三是深化標(biāo)本兼治，“全周期”系統(tǒng)施治。堅(jiān)持懲治震懾、制度約束、提高覺悟一體發(fā)力，堅(jiān)持“當(dāng)下改”與“長久立”相結(jié)合，針對案件暴露出來的問題，注重舉一反三，及時制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議，督促案發(fā)單位和相關(guān)部門做深做實(shí)查辦案件“后半篇文章”，以案為鑒、以案促改、以案促治，堵塞監(jiān)管漏洞，強(qiáng)化建章立制，推動從重點(diǎn)懲治向系統(tǒng)施治提升拓展，堅(jiān)決鏟除腐敗滋生的土壤和條件。