實踐中，一些地方和單位設(shè)立“小金庫”的現(xiàn)象仍屢禁不止，擾亂國家財經(jīng)管理秩序，存在腐敗隱患。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）增寫第三十條第二款，對違反國家財經(jīng)紀律行為單列一款予以強調(diào)。實踐中，與“小金庫”相關(guān)的違紀行為比較復雜，筆者分三種情況予以討論。
一、如何認定處理單純設(shè)立“小金庫”行為
根據(jù)2009年《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》和2010年《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》，“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。從行為本質(zhì)和特征來看，設(shè)立“小金庫”行為是指行為人（含單位，下同）以規(guī)避監(jiān)管為目的，采取各種手段使本單位資金（含資產(chǎn)，下同）脫離符合規(guī)定的單位賬簿核算，在賬外進行管理的行為。其本質(zhì)在于規(guī)避正常的財務(wù)管理和監(jiān)督，主要表現(xiàn)為：一是隱匿收入設(shè)立“小金庫”，即單位取得收入后，不計入符合規(guī)定的單位賬簿，形成“小金庫”。這些收入既可能是合法收入，如經(jīng)營收入、投資收益、資產(chǎn)處置、獎勵捐贈等，也可能是違法收入，如亂收費、亂罰款、違規(guī)攤派、單位受賄等。二是虛列支出套取資金設(shè)立“小金庫”，即通過虛假支出事項，或者借真實支出事項之機，虛報、冒領(lǐng)單位資金，將資金套出后設(shè)立“小金庫”。如虛列成本支出、虛列工資福利、虛假報銷費用等。三是轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”，即以各種名義將單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至賬外，脫離原監(jiān)管體系，形成“小金庫”。如虛假會計核算、虛假股權(quán)投資、虛假關(guān)聯(lián)交易、虛假壞賬核銷、虛假資產(chǎn)盤虧報廢等。四是其他形式設(shè)立“小金庫”。設(shè)立“小金庫”的手段和形式多種多樣，且可能發(fā)生隱形變異，要注意把握行為本質(zhì)，認真甄別。
認定設(shè)立“小金庫”行為，應(yīng)當堅持主客觀相一致原則，把握兩點。第一，主觀上具有設(shè)立“小金庫”的故意。表現(xiàn)為行為人是為了規(guī)避財務(wù)監(jiān)管、方便以后用錢用物，才故意著手實施相關(guān)行為。第二，客觀上實施了設(shè)立“小金庫”的具體行為。設(shè)立“小金庫”的具體行為包括兩個方面：一是使單位資金脫離符合規(guī)定的單位賬簿核算（下稱脫管行為）。二是在賬外對上述資金進行管理（下稱管理行為），管理行為一般表現(xiàn)為對賬外資金的存放、保管、控制、支配等。脫管行為與管理行為本身也可能是違反財經(jīng)紀律行為，如隱瞞財政收入、虛報冒領(lǐng)財政資金、擅自開立金融賬戶、私存私放公款等，認定時需結(jié)合行為的主觀方面綜合判斷。黨員干部實施設(shè)立“小金庫”行為，違反了《中華人民共和國會計法》等法律法規(guī)，屬于違反財經(jīng)紀律行為，應(yīng)當依照《條例》第三十條第二款給予警告直至開除黨籍處分。
實踐中，需注意設(shè)立“小金庫”行為與上游違紀違法行為的關(guān)聯(lián)。一是如果資金來源行為與設(shè)立“小金庫”行為具有緊密的牽連關(guān)系，一般按照“擇一重處理”原則定性處理。二是如果資金來源行為與設(shè)立“小金庫”行為不具有緊密的牽連關(guān)系，一般分別定性、合并處理。比如，為了違規(guī)發(fā)放福利而實施違規(guī)攤派行為，收取攤派費用后因種種原因沒有發(fā)放，轉(zhuǎn)而設(shè)立“小金庫”，后用于日常公務(wù)開支，因設(shè)立“小金庫”行為屬于另起犯意，與攤派行為并無牽連關(guān)系，應(yīng)當分別認定構(gòu)成違規(guī)攤派行為和設(shè)立“小金庫”行為，合并處理。
二、如何認定處理單純使用“小金庫”款項行為
使用“小金庫”款項行為，是指行為人對“小金庫”的資金進行利用的行為。因使用“小金庫”情況復雜，情形較多，且性質(zhì)不一，故相關(guān)規(guī)定采取不完全列舉的方式對部分使用行為作出規(guī)定，認定處理時需結(jié)合具體用途區(qū)別定性量紀。
一是用于公務(wù)開支。實踐中存在為了彌補經(jīng)費不足或者單純?yōu)榱耸∈隆D方便，而使用他人（如前任領(lǐng)導）設(shè)立的“小金庫”款項支付本來可以通過正常財務(wù)報銷的合理公務(wù)開支的情況。由于設(shè)立、使用“小金庫”行為非同一人，設(shè)立行為應(yīng)由他人負責，而使用行為沒有改變資金的公共用途，沒有侵犯新的客體，不具有違紀性，故不構(gòu)成違紀。盡管如此，使用人沒有堅決糾正“小金庫”問題，與中央要求有差距，可以給予談話提醒、批評教育等處理。
二是用于違規(guī)違紀的用途。這是“小金庫”款項最為常見的去向，包括違規(guī)吃喝、宴請、送禮、旅游、健身、娛樂等揮霍浪費行為，違規(guī)發(fā)放福利，違規(guī)購買、裝飾公務(wù)交通工具，報銷應(yīng)由個人負擔的費用等。這些行為違反《條例》等有關(guān)規(guī)定，已構(gòu)成其他違紀，應(yīng)當適用《條例》分則相應(yīng)條款分別定性處理。如，用于違規(guī)組織公款宴請的，適用《條例》第一百一十三條；用于違規(guī)發(fā)放福利的，適用《條例》第一百一十四條；等等。
三是用于違法犯罪行為。實踐中，有的將“小金庫”款項用于貪污、挪用、私分或行賄等違法犯罪活動。如果設(shè)立“小金庫”時就是為了實施上述違法犯罪活動，則屬于手段與目的的牽連，應(yīng)當擇一處理較重的行為定性處罰。如果設(shè)立“小金庫”時目的并不明確，使用時才產(chǎn)生了其他違法犯罪的故意，超出了當初設(shè)立“小金庫”的初衷，則屬于另起犯意，應(yīng)當分別定性處理。如果既有使用“小金庫”行為，又有另起犯意實施其他違法犯罪行為，應(yīng)當將兩個行為分別認定、合并處理。黨員干部實施上述違法犯罪行為受到行政處罰或者刑事處罰后，按規(guī)定應(yīng)當追究黨紀責任的，還應(yīng)當適用紀法銜接條款給予相應(yīng)黨紀處分。
三、如何認定處理設(shè)立并使用“小金庫”款項行為
實踐中，單純的設(shè)立行為與使用行為并不常見，更多的是既有設(shè)立行為又有使用行為，特別是多次設(shè)立與多次使用行為相互交織，需區(qū)分不同情形分別認定處理。
第一，設(shè)立行為與使用行為具有一一對應(yīng)關(guān)系。即設(shè)立行為與使用行為關(guān)系緊密，具有前行為與后行為關(guān)系，或者手段行為與目的行為關(guān)系，能夠一一對應(yīng)，一般應(yīng)擇一處理較重的行為定性處理。如，截留收入設(shè)立“小金庫”，目的就是用于違規(guī)裝修辦公樓，因違反辦公用房管理規(guī)定行為（最高為撤銷黨內(nèi)職務(wù)）比違反財經(jīng)紀律行為（最高為開除黨籍）的處分檔次輕，故認定設(shè)立“小金庫”行為，適用《條例》違反財經(jīng)紀律條款處理。如果系多次設(shè)立或者多次使用，這些設(shè)立或者使用行為均系分別基于同一概括故意，連續(xù)實施的相同性質(zhì)的數(shù)個行為，如某單位先后通過多次虛報冒領(lǐng)項目經(jīng)費手段套取資金設(shè)立“小金庫”，目的就是用于長期違規(guī)發(fā)放津補貼，一般應(yīng)先分別認定為一個設(shè)立行為和一個使用行為，再按“擇一重處理”原則定性處理，設(shè)立、使用次數(shù)和累計金額應(yīng)作為違紀情節(jié)進行評價。
第二，設(shè)立行為與使用行為不具有一一對應(yīng)關(guān)系。如果設(shè)立“小金庫”后用于不同性質(zhì)的違紀違法用途，設(shè)立行為與使用行為不能一一對應(yīng)，兩者不具有吸收關(guān)系或者牽連關(guān)系，一般應(yīng)當分別定性、合并處理。比如，某單位多次通過隱瞞借款利息、租金收入不入賬設(shè)立“小金庫”，用于日常工作開支、公款吃喝、違規(guī)發(fā)放福利等，案發(fā)時還有部分余款，則可考慮分別認定為設(shè)立“小金庫”、違規(guī)組織公款宴請、違規(guī)濫發(fā)津補貼等行為，適用違反財經(jīng)紀律和違反廉潔紀律的相應(yīng)條款合并處理。（王昌奎 劉宇 作者單位：重慶市紀委監(jiān)委）