圖為大連市紀委監(jiān)委案件審理室工作人員圍繞曲某案有關(guān)問題進行研討。肖挺楊 攝
特邀嘉賓
朱阿男大連市紀委監(jiān)委第十五紀檢監(jiān)察室主任
徐弘大連市紀委監(jiān)委案件審理室干部
崔曉奇大連市普蘭店區(qū)人民檢察院第一檢察部一級檢察官
劉堅壯大連市普蘭店區(qū)人民法院刑事審判庭三級法官
編者按
本案中，國家工作人員曲某作為區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任，收受某房地產(chǎn)企業(yè)主程某某所送禮金，應(yīng)如何定性？曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任期間，不正確履行職責，對D宗地收儲成本審核工作嚴重不負責任，造成財政資金重大損失，如何準確評價其行為？如何認定玩忽職守罪的因果關(guān)系？我們特邀相關(guān)單位工作人員予以解析。
基本案情：
曲某，曾任A市B區(qū)C街道黨工委副書記、辦事處主任，B區(qū)開發(fā)建設(shè)中心黨組書記、主任，B區(qū)委辦公室主任、區(qū)保密辦主任，B區(qū)政府副區(qū)長等職。
違反中央八項規(guī)定精神。2016年，某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司法定代表人程某某以祝賀曲某到B區(qū)開發(fā)建設(shè)中心任主任為由，春節(jié)前送給曲某2萬元人民幣（幣種下同）。
受賄罪。2013年至2022年，曲某在擔任A市B區(qū)C街道黨工委副書記、辦事處主任，B區(qū)開發(fā)建設(shè)中心黨組書記、主任，B區(qū)委辦公室主任、區(qū)保密辦主任，B區(qū)政府副區(qū)長期間，利用職務(wù)上的便利，在工程承攬、房屋動遷等方面為相關(guān)單位和個人謀取利益，非法收受財物共計1100余萬元。
玩忽職守罪。2015年5月，曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任期間，對D宗地收儲成本初審工作嚴重不負責任，不履行審核職責，為了加快審核工作進度，在收儲成本材料缺、漏項嚴重的情況下，未能預(yù)見可能造成的后果，指示甲會計師事務(wù)所對相關(guān)材料不予調(diào)取，導(dǎo)致作為重要一級收儲成本審核主體的區(qū)開發(fā)建設(shè)中心沒有發(fā)揮職能作用，致使數(shù)億元返款未被納入審計范圍，從而使虛假材料順利通關(guān)并最終被區(qū)土地儲備委員會審定通過，造成國家財政資金損失數(shù)億元。
查處過程：
【立案審查調(diào)查】2023年5月31日，A市紀委監(jiān)委對曲某嚴重違紀違法問題立案審查調(diào)查，并經(jīng)上一級監(jiān)委批準，對其采取留置措施；2023年8月23日，經(jīng)上一級監(jiān)委批準，對其延長留置時間三個月。
【移送審查起訴】2023年11月30日，A市監(jiān)委將曲某涉嫌受賄罪、玩忽職守罪一案移送A市人民檢察院依法審查起訴，A市人民檢察院指定A市E區(qū)人民檢察院審查起訴。
【黨紀政務(wù)處分】2023年12月29日，曲某被開除黨籍、開除公職。
【提起公訴】2024年1月8日，A市E區(qū)人民檢察院以曲某涉嫌受賄罪、玩忽職守罪向A市E區(qū)人民法院提起公訴。
【一審判決】2024年11月4日，A市E區(qū)人民法院判決曲某犯受賄罪，判處有期徒刑十年三個月，并處罰金110萬元；犯玩忽職守罪，判處有期徒刑五年三個月，數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行有期徒刑十二年六個月，并處罰金110萬元。判決現(xiàn)已生效。
一
本案中，曲某作為A市B區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任，收受某房地產(chǎn)企業(yè)主程某某所送禮金，應(yīng)如何定性？
徐弘：我們認為，根據(jù)2015年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十三條之規(guī)定，本起事實中，曲某的行為應(yīng)按照違反中央八項規(guī)定精神和廉潔紀律，收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮金定性處理。理由如下：
根據(jù)2016年“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第十三條第二款規(guī)定，“國家工作人員索取、收受具有上下級關(guān)系的下屬或者具有行政管理關(guān)系的被管理人員的財物價值三萬元以上，可能影響職權(quán)行使的，視為承諾為他人謀取利益”。根據(jù)該款規(guī)定，“視為承諾為他人謀取利益”限制在收受具有上下級關(guān)系的下屬或者具有行政管理關(guān)系的被管理人員的財物，并加以金額3萬元以上、可能影響職權(quán)行使的條件。本案中，程某某的房地產(chǎn)企業(yè)注冊地為A市E區(qū)，在B區(qū)未開發(fā)建設(shè)項目，曲某作為A市B區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任，對程某某的企業(yè)不具有行政監(jiān)管職能，二人并非行政管理關(guān)系，系通過社會朋友相識，程某某企業(yè)僅在注冊地A市E區(qū)開展業(yè)務(wù)，亦無實際業(yè)務(wù)的制約關(guān)系，且收受金額未達到3萬元。因此，曲某收受程某某上述錢款的行為不構(gòu)成受賄犯罪。同時，程某某在以祝賀曲某到B區(qū)開發(fā)建設(shè)中心任主任為由送給其2萬元時及此后，均沒有向曲某提出請托事項，因此曲某此行為也不構(gòu)成受賄違法行為。
曲某收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮金構(gòu)成違紀。“可能影響公正執(zhí)行公務(wù)”，主要是指與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)聯(lián)、與公正執(zhí)行公務(wù)相沖突，既包括管理服務(wù)對象所贈，也包括主管范圍內(nèi)的下屬單位和個人所贈，還包括其工作業(yè)務(wù)范圍內(nèi)私營企業(yè)主所贈，以及其他與行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個人所贈。這里所說的“可能”，主要是指預(yù)防性，即具有影響公正執(zhí)行公務(wù)的可能性，就應(yīng)當禁止，而不能等到已經(jīng)產(chǎn)生了影響公正執(zhí)行公務(wù)的后果才去處理。本起事實中，曲某收受程某某2萬元，雖不構(gòu)成受賄，但違反中央八項規(guī)定精神，可能影響公正執(zhí)行公務(wù)，應(yīng)以違紀定性處理。
二
曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任期間，不正確履行職責，對D宗地收儲成本審核工作嚴重不負責任，造成財政資金重大損失，如何準確評價其行為？
朱阿男：經(jīng)查，2015年4月，A市B區(qū)政府啟動D宗地收儲成本審核。按照審核程序，共分為“四級審核”，第一級審核由項目所在街道對原始材料進行匯總、核實并提交下一級成本審核；第二級審核由區(qū)開發(fā)建設(shè)中心委托第三方中介機構(gòu)甲會計師事務(wù)所進行成本初審，報區(qū)資金審核小組（B區(qū)財政局牽頭）復(fù)審；第三級審核由區(qū)資金審核小組委托第三方中介機構(gòu)乙會計師事務(wù)所進行成本復(fù)審并對審計結(jié)論進行審議，報區(qū)政府（區(qū)土地儲備委員會）審定；第四級審核由區(qū)政府（區(qū)土地儲備委員會）審定收儲成本。本案中，曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任期間，在第二級審核過程中負有測算分析及前期審核職責，但是不正確履行職責，導(dǎo)致作為重要一級收儲成本審核主體的區(qū)開發(fā)建設(shè)中心沒有發(fā)揮職能作用，致使數(shù)億元返款未被納入審計范圍，從而使虛假材料順利通關(guān)并最終被區(qū)土地儲備委員會審定通過，造成國家財政資金損失數(shù)億元。我們認為其行為構(gòu)成玩忽職守罪。
刑法第三百九十七條規(guī)定了玩忽職守罪，是指國家機關(guān)工作人員嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。實踐中，把握玩忽職守罪需把握以下問題。首先，本罪的犯罪主體是國家機關(guān)工作人員。玩忽職守罪是國家機關(guān)工作人員怠于行使職權(quán)而構(gòu)成的犯罪，在認定行為主體時，應(yīng)重點考察特定的國家機關(guān)工作人員的監(jiān)督管理職責。監(jiān)督管理職責應(yīng)結(jié)合法律的具體規(guī)定以及特定國家機關(guān)工作人員事實上被賦予的職責內(nèi)容進行判斷。其次，玩忽職守罪的主觀方面是過失。犯罪的主觀方面是區(qū)分濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪的關(guān)鍵之處，一般來說，濫用職權(quán)罪屬故意犯，玩忽職守罪屬過失犯。濫用職權(quán)表現(xiàn)為行為人明知自己濫用職權(quán)的行為會發(fā)生致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生；玩忽職守表現(xiàn)為行為人應(yīng)當預(yù)見自己玩忽職守的行為可能發(fā)生致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的危害結(jié)果，因為疏忽大意而沒有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見但輕信能夠避免。再次，從客觀方面看，行為是區(qū)分濫用職權(quán)與玩忽職守的一個重要方面，濫用職權(quán)是指超越權(quán)限而為，一般表現(xiàn)為積極的作為；玩忽職守是指嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，主要為違反職責規(guī)定，未能按照職責要求去履行，一般表現(xiàn)為消極的不作為。最后，從玩忽職守罪的犯罪構(gòu)成看，“嚴重不負責任”在法條體系中居于“不履行或者不正確履行職責”的行為要件和“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”的危害結(jié)果要件之前，故也是本罪的重要入罪條件。對于認定“嚴重不負責任”，一方面，參照有關(guān)規(guī)定，“嚴重不負責任”指行為人不履行或者不正確履行職責，主要表現(xiàn)為工作中輕率大意、粗枝大葉，不認真開展市場調(diào)研或者擅離職守、對分工負責的工作失管失察。不履行，是指行為人應(yīng)當履行且有條件、有能力履行，但違背職責沒有履行；不正確履行，是指在履行職責的過程中，違反職責規(guī)定，馬虎草率、粗心大意。另一方面，需堅持主客觀相一致原則進行分析，“嚴重不負責任”體現(xiàn)了行為人的主觀方面，即在應(yīng)當預(yù)見自己的行為可能造成重大損失后果的前提下，未能預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見但輕信能夠避免，并且要求行為人未盡注意義務(wù)達到一定程度。
本案中，曲某在D宗地收儲成本審核工作中嚴重不負責任，為了加快審核工作進度，在收儲成本材料缺、漏項嚴重的情況下，未能預(yù)見可能造成的后果，指示甲會計師事務(wù)所對相關(guān)材料不予調(diào)取，造成作為土地收儲成本“四級審核”中重要一級審核主體的區(qū)開發(fā)建設(shè)中心職責形同虛設(shè)，曲某對此負有直接責任，其行為對危害結(jié)果的發(fā)生起重要作用，具有刑法上的因果關(guān)系，應(yīng)認定其構(gòu)成玩忽職守罪。
三
有觀點認為，曲某的行為不符合玩忽職守罪的主觀要件，且與造成國家財產(chǎn)損失不具有刑法上的因果關(guān)系，如何看待該觀點？
劉堅壯：本案中，有觀點認為，曲某對危害結(jié)果不明知，不符合玩忽職守罪的主觀要件。我們認為，這一觀點不成立。從主觀方面看，區(qū)開發(fā)建設(shè)中心具有對政府儲備開發(fā)用地收儲成本進行測算分析及前期審核的職責，曲某作為區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任，在第二級審核過程中負有測算分析及前期審核職責，在得知相關(guān)單位提供的賬目材料不全，無法全面核算資金占用費時，其本應(yīng)預(yù)見可能造成國家損失的結(jié)果，但卻認為區(qū)開發(fā)建設(shè)中心是第二級審核，后續(xù)還有區(qū)資金審核小組審核，為了加快審核進度，在材料不全的情況下即報送下一級審核，最終導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生，綜合其主觀方面，是一種疏忽大意的過失，符合玩忽職守罪的主觀要件。
崔曉奇：刑法上的因果關(guān)系是指危害行為與危害結(jié)果之間存在引起與被引起的關(guān)系，是危害結(jié)果發(fā)生時行為負刑事責任的必要條件。因果關(guān)系的判斷是一個復(fù)雜且至關(guān)重要的過程，司法實踐中，瀆職犯罪的因果關(guān)系是具有多樣性的，若僅是單個玩忽職守行為單獨地、直接地引發(fā)危害結(jié)果發(fā)生，該種因果關(guān)系不難判斷，但若是存在“多因一果”等情況，因果關(guān)系的認定往往就變得復(fù)雜。對于這種情況，如果瀆職行為不直接導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生，而是介入其他因素，在判斷行為與結(jié)果之間是否存在刑法上的因果關(guān)系時，應(yīng)以行為時客觀存在的相關(guān)事實為基礎(chǔ)，依據(jù)一般人的經(jīng)驗進行判斷。一般可以從以下三個方面來進行判別：一是瀆職行為導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的概率高低，通常概率高者，存在因果關(guān)系；反之，不存在因果關(guān)系。本案中，曲某作為區(qū)開發(fā)建設(shè)中心主任，不正確履行職責，導(dǎo)致區(qū)開發(fā)建設(shè)中心的審核職責形同虛設(shè)，繼而將不完整的審核結(jié)果報送至下一級資金審核小組審核，雖然有第三級、第四級審核主體介入審核，但是若曲某在第二級審核中嚴格把關(guān)，防止“帶病”進入下級審核，就大概率不會產(chǎn)生損失后果，因此，曲某的瀆職行為導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的概率較高。二是介入因素是否具有通常性，介入因素過于異常的，瀆職行為和結(jié)果之間不存在因果關(guān)系。介入因素是否具有通常性，應(yīng)依據(jù)一般人的經(jīng)驗判斷，如果介入因素發(fā)生合乎規(guī)律，則介入因素具有通常性。本案中，“四級審核”是有明確規(guī)定的，按程序逐級進行，第三、四級審核并非罕見的、不可預(yù)測的介入因素，因此介入因素具有通常性，不能阻斷曲某瀆職行為與危害結(jié)果之間的關(guān)系。三是介入因素對危害結(jié)果發(fā)生的影響力，判斷影響力大小主要考慮行為導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的概率大小，如果介入因素與瀆職行為對于危害結(jié)果的發(fā)生作用相當，均應(yīng)視為原因行為，同時成立因果關(guān)系。本案中，區(qū)財政局牽頭的第三級審核中，在乙會計師事務(wù)所已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題的情況下，區(qū)財政局主要負責人指示乙會計師事務(wù)所對發(fā)現(xiàn)問題不予審計，對危害結(jié)果發(fā)生的概率與第二級審核相當，影響力相當。因此，第三級審核的失職行為與危害結(jié)果發(fā)生同樣具有刑法上的因果關(guān)系，且不影響其他層級審核失職行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系。
綜上，我們認為，曲某瀆職行為導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的概率高、介入因素具有通常性、介入因素對結(jié)果發(fā)生的影響力與先前瀆職行為相當，上述三個條件同時具備，能夠認定其行為與結(jié)果之間存在刑法上的因果關(guān)系，且其主觀方面為過失，因此，曲某行為構(gòu)成玩忽職守罪。本案系多崗位、全鏈條失守，最終造成國家財產(chǎn)重大損失的典型案例，“四級審核”中多名國家機關(guān)工作人員因不正確履行職責依法受到追究，在案件辦理過程中，應(yīng)當逐層分析，按照各個層級崗位職責、責任大小、因果關(guān)系，分別承擔相應(yīng)責任，做到不錯不漏、不枉不縱。